Evropské listy federalistů - exkurze do Beneluxu a britský rabat

V souladu s naším záměrem prezentovat úspěšné příklady politické spolupráce z minulosti nastiňuje hostující autor Fernand Jadoul, jak byl během druhé světové války, tedy několik let před Schumanovou deklarací, založen Benelux, jaké byly jeho komunitní motivy a jak tato organizace posloužila jako příklad pro vytvoření širší evropské aliance, nyní nazývané Evropská unie. I když se Evropská unie vyrovnala původním cílům Beneluxu, nová smlouva států Beneluxu z roku 2012 pevně podporuje další posilování evropské spolupráce. Ani národní ústavy nebo evropské smlouvy (včetně Lisabonské smlouvy) nepředstavují překážku pro federalizaci Beneluxu.

List č. 13 - Jadoul, říjen 2012

Semínka sjednocené Evropy po staletí spala. Tu a tam z nich vyrostla rostlinka. Tato rostlinka nicméně vždycky zahynula. I když dali Spinelli a Rossi evropské federalizaci svým Manifestem z Ventotene v roce 1941 nový impuls, faktem zůstává, že Evropa pořád není federací. Zřejmě musíme počkat na změnu politického klimatu, která těmto semínkům umožní vyrůst a rozkvést po celé Evropě. Jelikož nyní cítíme určité náznaky takové změny, musíme zjistit, zda-li je možno použít energii z minulosti, abychom mohli udělat úspěšný skok do budoucnosti.

Již zmíněný článek od Évy Bóky Rethinking the role of the federalist ideas in the construction of Europe ve stručnosti popisuje mnoho federalistických iniciativ a jejich protagonisty. Podívejme se na pár detailů.

Už v roce 1713 napsal Abbé de St. Pierre svůj Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe. V roce 1814 navrhl francouzský socialista hrabě de Saint-Simon model evropské spolupráce zahrnující Evropský parlament. O několik desetiletí později přišel francouzský spisovatel Victor Hugo s konceptem ‘Spojených států evropských’.

Ale evropské hnutí za jednotu se objevilo až po dvou světových válkách; do určité míry díky Spinellimu a Rossimu, avšak ovládané Monnetem a Schumanem. Snad by se o něm mělo mluvit spíše jako o hnutí za evropskou spolupráci. Od časů Římské smlouvy (1957) určovaly osud Evropské unie dvě hlavní otázky: rozšiřovaní a prohlubování Unie. Rozšiřování Unie je zjevné všem. Za půl století se počet členských států zvětšil čtyřiapůlkrát. Na druhou stranu, prohlubování unie, ve smyslu další evropské integrace, ještě neslavilo úspěch. Příčina toho byla jasně popsána v předchozích listech: volba z počátku 50. let pojmout spolupráci formou intergovernmentálního systému fungovala během prvních let Společenství výtečně, ale časem začala být kontraproduktivní. Prohlubování prostřednictvím integrace se ukázalo jako zákeřná degradace suverenity členských států. Eroze národního státu jako následek hierarchické povahy bruselského typu vertikálního rozhodování nutící státy do uniformity, zatímco diverzita do soužití přidává barvu a chuť. Odpor proti tomuto typu rozhodování přirozeně rostl. Některé členské státy, v čele s Nizozemskem, to otevřeně vyjádřily sloganem: “Chci své peníze zpět;” sloganem britského původu (viz speciální sekci na konci tohoto listu).

Pokračujme nyní s předkládáním důvodů pro co nejrychlejší opuštění tohoto zvráceného intergovernmentálního systému.

Další prohlubování evropské spolupráce se zdá nutné, ale mělo by být prováděno jiným způsobem: prostřednictvím federalizace. Potřeba integrace může být uspokojena vytvořením integrujícího společného jmenovatele, se svou vlastní suverenitou, na úrovni nad členskými státy, takže jejich suverenita zůstane nedotčena. Příklad, který Klinkers uvedl v listu č. 2 týkající se společenství vlastníků v bytovém domě, je přesně ten model federální organizace, který ze své podstaty zachovává autonomii členů této organizace a pouze přidává něco navíc tím, že umožňuje postarat se, jak bylo dříve dohodnuto, o věci společného zájmu v rámci oné budovy.

Tím pádem je aspekt ‘integrace’ v řádné federaci záležitostí fungování nad ‘vlastníky bytů’ - pro jejich sdílené zájmy - aniž by docházelo k zasahování do jejich vlastního prostředí. Abych tuto metaforu ještě rozvinul, intergovernmentální systém nutí vlastníky bytů, aby žili pohromadě jako komuna, ve které autonomní svobody jednotlivce zanikají. To je špatný typ ‘integrace’, který vede ke ztrátě suverenity ve vlastním domově. Kvůli tomu by bylo dobré, aby evropští politici, když volají po větší evropské integraci, používali slova ‘politická integrace’ obezřetněji, než jak činí teď.

Mohlo by tedy být užitečné poučit se z historie Beneluxu. Beneluxská unie může být použita jako výborný příklad pokládání základů pro federální Evropu.

Již od nepaměti jméno ‘Nizozemí’ nebo ‘Severní a Jižní Nizozemsko’ označovalo oblast Evropy, která v budoucích letech pokrývala území Nizozemska, Belgie a Lucemburska. V Londýně 19. dubna 1839 podepsaly velmoci té doby smlouvu, která měla vyřešit to, co leželo na stole již od roku 1830: definitivní oddělení Nizozemska a Belgie, včetně nezávislosti Lucemburska. Lucemburská žádost z roku 1841 adresovaná nizozemskému králi (v té době rovněž lucemburskému velkovévodovi), aby podepsal smlouvu s Belgií, rozšířenou o hospodářskou unii s Nizozemskem, může být považována za první krok směrem k tomu, co se za mnoho let stalo Beneluxem.

První světová válka sblížila Lucembursko a Belgii ještě více. Zřídily Belgicko-lucemburskou ekonomickou unii (BLEU), která se rovněž stala měnovou unií. Dvě malé země, ale nikoliv záležitost malého významu, uvědomíme-li si, že k tomu došlo v době, kdy se americký prezident Woodrow Wilson věnoval zakládání Společnosti národů. Slovy Dirka Rochtuse a Warda Kennese: “Tato měnová unie vytvořila dlouho před zavedením eura důvěrný pocit sounáležitosti.”

Hospodářská krize ve 20. letech vedla k další spolupráci. Tři země Beneluxu a tři skandinávské země podepsaly díky iniciativě norského ministra zahraničí první smlouvu o hospodářské spolupráci: Konvenci z Osla (1930). Hlavním cílem této dohody bylo odstranění obchodních bariér. Brzy nato, v roce 1932, podepsaly země Beneluxu Smlouvu z Lausanne-Ouchy se stejným záměrem. Signatářské země Konvence z Osla usilovaly o větší politickou spolupráci, ale nebyly schopny postavit se větším zemím.

Budu zde citovat pár slov z úvodu knihy Ger van Roona: “Diskuze o belgicko-nizozemském návrhu z června 1932 zavést celní unii oživila multilaterální styky z Osla. Selhání Ekonomické a měnové konference z roku 1933 v Londýně popostrčilo signatáře z Osla ještě blíže k sobě. Navíc bylo do tohoto svazku přijato Finsko. (...) Od let 1935 a 1936, roků italské invaze do Etiopie, a remilitarizace Porýní, začala politická stránka dominovat tomuto oselskému partnerství. Bylo dokonce navázáno několik bilaterálních vojenských styků. Byl by to byl býval příznivý moment pro zahájení politicko-vojenské spolupráce. Belgie a Švédsko již od začátku oselské spolupráce upřednostňovaly politický rozměr této aliance.”

Rozvoj efektivní spolupráce v severozápadní Evropě byl stálý. Druhá světová válka tři země Beneluxu ještě více sblížila: 21. října 1943 podepsaly jejich vlády během svého exilu v Londýně měnovou dohodu. Sotva o rok později, 5. září 1944, zatímco byly pořád ještě v exilu, podepsaly Nizozemsko-belgicko-lucemburskou celní dohodu. A vedle toho také dohody o spolupráci v ekonomických záležitostech, ve kterých by to vzhledem k jejich zeměpisným polohám bylo přínosné. Tato celní dohoda následně vedla ke smlouvě zakládající Beneluxskou celní unii podepsané 3. února 1958.

Ger van Roon ve svém epilogu píše: “Založení Beneluxu bylo výsledkem a korunovací třiceti let narůstajícího sbližování mezi těmito třemi zeměmi. Belgická vláda v Londýně se chopila příležitosti udělat další krok ve vzájemné spolupráci, což bylo chápáno jako pokračování spolupráce z Osla. Jedna z linií v této knize je přechod z nezávislosti k závislosti. Historie oselských zemí je varováním před přehnaným očekáváním od vlivu malé země na mezinárodní dění. Na druhou stranu toto období poukazuje na schopnost malých zemí, obzvláště pokud vzájemně spolupracují, vykonávat flexibilnější zahraniční politiku, která je schopná rychleji reagovat na vzniklé situace. (...) Protože oselská spolupráce byla - i přes své slabiny - předzvěstí poválečné integrace, je tato kniha také prosbou za větší mezinárodní spolupráci, obzvláště v časech hospodářské krize.”

Beneluxská unie vytvořila dva prvky: a) koordinaci hospodářské, finanční a sociální politiky, a b) přijetí a provádění společné politiky s ohledem na ekonomické vztahy s jinými zeměmi. Tento ekonomický a finanční rozměr byl postupně doplněn v oblastech dopravy, územního plánování, prostředí, policie a spravedlnosti. Úspěch Beneluxu je evidentní: pokud jde o ekonomický potenciál, zaujímá čtvrté místo v Evropské unii; stejně je tomu celosvětově, co se týče importu a exportu.

Pro otázky federalizace je důležité podívat se na tři národní ústavy států Beneluxu a také na smluvní vztahy mezi Beneluxem a Evropskou unií.

V této věci belgická ústava říká: “Výkon určitých pravomocí může být svěřen mezinárodním institucím pomocí smlouvy nebo dohody” (článek 34). Nizozemská ústava zmiňuje to samé: “Majíce, v případě potřeby, na paměti třetí odstavec článku 91, zákonodárné, výkonné a soudní pravomoci mohou být smlouvou převedeny na mezinárodní organizace” (článek 92). Lucemburská ústava praví: “Provádění zákonodárných, výkonných a soudních pravomocí může být dočasně svěřeno mezinárodním institucím” (článek 49bis). Ústavy zemí Beneluxu tedy těmto zemím umožňují vytvořit federaci, protože přesun státních pravomocí, jinými slovy suverenity, je ústavně možný.

Římská smlouva (1957) v článku 306 obsahovala takzvanou ‘zmocňovací doložku’ v následujícím znění: “Ustanovení této smlouvy neznemožňují existenci a uzavření regionálních unií mezi Belgií a Lucemburskem, stejně tak jako mezi Belgií, Lucemburskem a Nizozemskem, pokud cíle těchto regionálních unií nebyly naplněny touto smlouvou.” Zavedení tohoto článku do Římské smlouvy lze vysvětlit tím, že země Beneluxu stály u kolébky evropského sjednocení.

Tento text můžeme také nalézt v článku 350 Lisabonské smlouvy (2007/2009). Jeho existence je zásadní pro otázku, zda může Lisabonská smlouva bránit federalizaci třech zemí Beneluxu. Kvůli tomuto článku žádná taková překážka neexistuje. Belgie, Lucembursko a Nizozemsko mezi sebou mohou vytvořit federální unii. Protože čl. 50 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii, což je jedna ze dvou smluv Lisabonské smlouvy, dovoluje členským státům z Evropské unie vystoupit, nebyl by problém, kdyby Belgie, Lucembursko a Nizozemsko jednotlivě opustily intergovernmentální systém, aby do něj opět vstoupily jako jedna federace tří států - pokud bude tento systém stále při životě.

Nyní zpět do minulosti. Beneluxská smlouva z roku 1958 vešla v platnost 1. listopadu 1960 na dobu padesáti let. To znamená do roku 2010. Během této doby došlo k určitým důležitým mezinárodním, evropským a ekonomickým změnám, včetně vzniku Evropské unie, která postupně nahrazuje cíle Beneluxu v ekonomické a měnové oblasti. Politická spolupráce Beneluxu se též jeví slabší a stává se komplikovanější díky existujícím rozdílům v postojích; například díky více atlanticky orientovanému Nizozemsku, jak se ukázalo v irácké záležitosti. Problémy a odlišné názory na realizaci části Šeldských smluv a znovuzprovoznění staré železniční trati Železný Rýn k posílení spolupráce mezi Belgií a Nizozemskem nepřispěly. Před několika lety tyto kontroverze vyústily v odklady či zrušení ministerských setkání, nebo na tato setkání byla vysílána zastoupení jen na nižší úrovni.

Toto všechno nicméně nezpůsobilo rozpad Beneluxu. V dobrém předstihu před vypršením platnosti Beneluxské smlouvy v roce 2010 vedly rozsáhlé konzultace a přípravy na mnoha politických úrovních ke ‘Smlouvě revidující Smlouvu zakládající Beneluxskou ekonomickou unii podepsanou 3. února 1958’, která byla podepsaná 17. června 2008 v Haagu. Tato revidovaná smlouva vešla v platnost 1. ledna 2012. Kvůli tomu, že záběr Unie byl rozšířen o neekonomické oblasti, se oficiální jméno změnilo na Beneluxská unie.

Cílem nové smlouvy je prohlubování a zdokonalování spolupráce mezi třemi zeměmi, aby a) zachovaly průkopnickou roli Beneluxu v Evropské unii a b) rozšířily přeshraniční spolupráci v každé oblasti. Jejím zaměřením bude obzvláště rozvíjení ekonomické unie, udržitelný rozvoj a spolupráce v oblastech vnitřních záležitostí a spravedlnosti.

Podpisem této nové smlouvy zamýšlejí dát tyto tři země čerstvý impuls vzájemné spolupráci. K takovému závěru lze dojít čtením politické deklarace jejich tří národních vlád z doby podpisu smlouvy v červnu 2008. Ta nicméně prozatím nebyla naplněna formou strukturovanější beneluxské politické spolupráce. Vlády v této deklaraci mimo jiné prohlašují:

• “Naše spolupráce (...) dala našim zemím mnoho a byla zdrojem inspirace pro mnoho dalších zemí.”
• “Naše organizace byla příkladem Evropským společenstvím.”
• “Nová smlouva otevírá cestu, jak dát naší spolupráci dynamičtější obsah v měnícím se mezinárodním a společenském kontextu.”
• “Naše vlády jsou odhodlány řídit tento politický proces.”
• “Pravidelně tuto spolupráci upravovat, abychom permanentně hráli průkopnickou roli v Evropské unii a rozšiřovali efektivitu přeshraniční spolupráce mezi našimi státy na všech úrovních.”
• “V rozšířené Evropské unii 27 zemí je nezbytně nutné, aby Benelux mluvil jedním hlasem v širokém spektru záležitostí (...), a proto: (…) vedle tradičních setkání před zasedáními Evropské rady, se setkávat také na začátku každého EU předsednictví, a zanechat tak naši stopu na rozhodování EU.”
• “Benelux bude plnit nové úkoly, rozvíjet novou strategii a dostane se mu nového politického směrování (…) aby mohl poskytovat inovativní řešení všem Evropanům.”

Nebylo by na místě předpokládat, že vlády Beneluxu se omezí pouze na vyjádření těchto slov, aniž by měly odhodlání a odvahu proměnit elán a nadšení této politické deklarace do konkrétních činů. Noblesa zavazuje. Benelux by tedy měl vidět svou katalyzující funkci pro více spolupracující Evropu jako výzvu a závazek. Abych to rozvedl, uvádím následující.

Určité důležité smlouvy a dohody již byly podepsány. Tak například Schengenská smlouva nebo Senningenské konzultace. Robustnější beneluxská aliance vytváří enormní ekonomický potenciál, obzvláště ve spolupráci s německým členským státem (Land) Severní Porýní-Vestfálsko (NRW) a dalšími německými členskými státy. Benelux a Severní Porýní-Vestfálsko dohromady čítají kolem 46 milionů občanů, kteří by mohli uplatnit velký vliv ve federální Evropě.

Ačkoliv nová smlouva států Beneluxu mezi svými cíli neuvádí kulturní sbližování, smlouva nicméně zmiňuje, že Společný pracovní program může zahrnout spolupráci v několika oblastech, pokud by to bylo nutné pro uskutečnění jednoho z jejích hlavních cílů. Především v případě států Beneluxu by projekty a aktivity na poli kultury a umění mohly mít za následek sblížení občanů - často rozumí historii, kultuře a zvykům těch druhých lépe než ostatní Evropané - a posílily by evropské uvědomění. Mnoho projektů již bylo úspěšně realizováno, i když jen v malém měřítku. Z tohoto důvodu pokládají Rochtus a Kennes správnou otázku: “Je z principu nemyslitelné, že by si Lucemburčané, Frísové, Vlámové, Holanďané, Limburžané, Valoni, Pikardové, Brabantové a další mohli osvojit státonosnou konstrukci, která by jim umožnila zachovat a zúrodnit jejich diverzitu?” Pro mne to je řečnická otázka.

Beneluxská aliance je jedinečná. Její exkluzivita je zakotvena v evropských smlouvách, a toto partnerství je tedy akceptováno jako unikátní v rámci EU, ale také ostatními regionálními partnerstvími jako Severskou unií, Baltskými státy a státy Visegrádu.

Na evropské úrovni bude směřování Beneluxu vůči své vlastní federalizaci zajisté vítáno s porozuměním a nadšením: některé země čekají, až první ovečka přejde most. Byl by to první, ale také rozhodující krok k bližší, federálně organizované spolupráci s ostatními evropskými státy. Když o tom mluvíme, nesmíme opomenout zmínit politický význam federálního Beneluxu: dohromady 53 křesel z celkových 736 křesel Evropského parlamentu. To je o tři více, než mají zástupci Polska nebo Španělska (každý po 50). Dohromady by také měly 29 hlasů v Radě ministrů Evropské unie, což je stejný počet jako čtyři největší členské státy Německo, Francie, Spojené království a Itálie.

Poslední poznámka. Tři země Beneluxu mají rostoucí zájem na dalším politickém upevňování pozic tváří v tvář pokračující expanzi EU. Tato expanze tlačí tyto tři (ze šesti) zakládající členy Evropského společenství na periferii systému. Benelux by neměl svou historickou roli ztratit tak lehko. Nejednou sehrál průkopnickou úlohu při vytváření struktur a procedur, které byly přijaty a začleněny do Evropského společenství. Volný pohyb lidí, zboží, kapitálu a služeb, a vytvoření jedné velké zóny bez vnitřních hranic (Schengenská dohoda) jsou důležitými výdobytky, za které vděčíme Beneluxu. Výslovný cíl, jak jej zmiňuje politická deklarace, zůstat průkopníky i během platnosti nové smlouvy, by se opravdu naplnil, pokud by Benelux jako celek začal s federální Evropou. Pouze tehdy by se přání vlád Beneluxu mluvit jedním hlasem do přijímání rozhodnutí na úrovni Evropské unie stalo skutečností.

Nutnost takového kroku je podtržena zprávou zveřejněnou Institutem Evropské unie pro bezpečnostní studie (EUISS) z dubna 2012 pod názvem Občané v propojeném a polycentrickém světě, která na základě Evropského systému pro analýzu strategie a politiky (ESPAS) zprostředkovává odhalující pohled na Globální trendy po roce 2030: po roce 2030 budou světový politický, ekonomický a společenský vývoj určovat Asie a Afrika. Amerika a Evropa budou odsunuty na druhou kolej.

David Marquand ve své knize The End of the West: The Once and Future Europe praví to samé, i když pomocí tvrdších slov: “Dokáže Evropa obnovit elán a politickou kreativitu, jež vyléčila rány po dvou velkých evropských občanských válkách minulého století a poté rozšířila prostor demokratické vlády o bývalé sovětské satelity ve východní střední Evropě? Může překonat své vnitřní rozpory - mezi evropskými elitami a jejich lidmi, mezi demokratickým příslibem a technokratickou realitou? Může stvořit instituce oplývající legitimitou, vůlí a kapacitou, které by jí umožnily stát se po boku Spojených států, Číny a Indie světovou velmocí? Nebo je jejím osudem zůstat ekonomickým obrem a politickým trpaslíkem - bohatým, tlustým, zranitelným a čím dál tím více irelevantním světu, který se utváří za jejími hranicemi?” V tomto směru se Marquand řadí po bok Marka Eyskense, bývalého belgického premiéra a ministra zahraničí, který v roce 1991 Evropu nazval “ekonomickým obrem, politickým trpaslíkem a vojenským červem”.

Jen málokdo bude překvapen tím, že Marquand pro kladné odpovědi na tyto otázky dochází k závěru, že Evropa musí drasticky změnit svůj systém vládnutí: z intergovernmentálního systému na federální.

Speciální sekce

Abychom si připomněli, kdo první použil tento slogan, a opět ukázali, k jakým šíleným procedurám intergovernmentální systém dospěl, cituji krátký článek z vlámských novin De Tijd z 23. listopadu 2012.

Belgičané platí jako mourovatí za Brity
De Tijd, 23. 11. 2012, Koen Dedobbeleer

177 milionů euro. Tato paušální částka byla minulý rok vyplacena Belgií jako příspěvek na britskou slevu z evropského rozpočtu. Celkem si Spojené království pro rok 2011 zajistilo slevu 3.6 miliardy euro, které byly zaplaceny zbylými členskými státy.

Tento pověstný ‘rabat’ vyjednala britská premiérka Margaret Thatcherová. “Chci své peníze zpět,” prohlásila v roce 1984. Na mysli měla to, že Spojené království dostávalo méně evropských peněz než Francie, která je dychtivě používala na zemědělské dotace.

Ve francouzském městě Fontainebleau dostala Thatcherová zelenou pro “spravedlivé vyrovnání”. Od té doby je tato sleva nabytým právem, i když způsobuje nelibost při každém rozpočtovém duelu. Na rozdíl od Britů si musí Nizozemsko, Švédsko, Rakousko a Německo svou slevu znovu a znovu vyjednávat. A seznam zemí, které vyžadují slevu, se zvětšuje. Tentokrát o korekci bojuje také Dánsko.

Britové, pro které je ‘rabat’ záležitostí nejvyššího významu, vskutku sedí v pohodlném křesle. I pokud by nebyl schválen víceletý rozpočet, i tak svou slevu dostanou. Na příští rok se odhaduje na 3.8 miliardy euro.

Vedle 177 milionů euro na britskou slevu, Belgie rovněž zaplatila 24 milionů na nizozemskou a švédskou slevu. Francie zaplatila největší část britské kompenzace: 965 milionů.

Se svolením autora přeloženo z angličtiny.