Evropské listy federalistů - prázdná skořápka parlamentního systému

V listu č. 17 říká Klinkers bezvýhradné ‘ano’ jako odpověď na Tombeurovu otázku, zda by federální Evropa měla mít voleného prezidenta. Svůj postoj zdůvodňuje odkazem na sílu amerického systému brzd a protiváh a poukazuje na chyby parlamentní demokracie v mnoha evropských zemích. Formálně mohou mít tyto parlamenty poslední slovo, v praxi je ale zákonodárná moc každé parlamentní demokracie zardoušena mocí výkonnou. Podle Klinkerse by se zastupitelské demokracii nejlépe posloužilo tím, kdyby parlament, stejně jako prezident, měli svůj vlastní demokratický mandát. V duchu myšlenek Franka Ankersmita, spolu s kterým byl Klinkers v roce 2006 členem Nizozemského národního shromáždění - radícím se, krom jiného, o nedostatcích nizozemské ústavy - popisuje rizika plynoucí ze zastupitelské demokracie.

List č. 17 - Klinkers, říjen 2012

V listu č. 15 jste se mě zeptal, jestli by se právo prezidenta vetovat návrhy zákonů přicházející z Kongresu také hodilo pro federální Evropu. Odpověděl jsem, že toto právo veta je omezeno tím, že jej mohou přehlasovat obě komory Kongresu dvoutřetinovou většinou. Tím pádem není v žádném případě právním základem pro legitimizaci diktátorského chování, ke kterému dochází během jednání (obzvláště při přijímání opatření pro boj se současnou krizí eura) Evropské rady, kdy jeden z představitelů vlád upřednostní národní zájmy před společným evropským zájmem.

Po značnou řádku let jsem přesvědčeným zastáncem prezidentského systému. Proč? Tato otázka může být zodpovězena jen po důkladném prozkoumání tří rozdílných konceptů: parlamentní demokracie, zastupitelské demokracie a prezidentského systému.

Nejprve, co je to vlastně prezidentský systém? To lze vysvětlit snadno: prezident je volen občany, stejně jako Sněmovna reprezentantů. Obě strany mají demokratický mandát. Jedna je však oprávněna rozhodovat o záležitostech od A až po P a druhá o záležitostech od Q do Z. Obě se navzájem udržují v rovnováze promyšleným systémem souhlasů, vet a většinových hlasování. V rámci tří pilířů moci je toto ten již dříve zmiňovaný důmyslný systém brzd a protiváh, který zabraňuje jednomu pilíři, aby systematicky ovládal zbylé dva. Existuje nicméně jedna nevýhoda: možnost, že kvůli konfliktu mezi parlamentem a prezidentem nastane na nějakou dobu patová situace. Pořád je ale lepší mít tu a tam patovou situaci - vždy vyřešenou pomocí vyjednávání a kompromisů - než mít systém, kde má jedna ze stran vždy navrch, jako je tomu v parlamentní demokracii. V prezidentském systému není prezident odpovědný parlamentu. A parlament se naopak nezodpovídá prezidentovi. Oba se zodpovídají občanům, přesně jak to má být.

Proč už nejsem zastáncem parlamentní demokracie? Protože současná parlamentní demokracie již neodpovídá své formální definici. Parlamentní demokracie znamená, že parlament jmenuje vládu, což v sobě obnáší možnost vládu odvolat, kdykoliv to uzná za vhodné. Když se podíváme na parlamentní demokracie v evropských zemích, do různé míry vidíme, že je moc zákonodárná pomalu pohlcována mocí výkonnou: výkonné složky vládnou a parlamenty za nimi jen bezmocně běží. Ve všech těchto zemích dochází k různému stupni departmentalizace, procesu narůstající specializace spojené s vládní agendou ministrů. Dochází tedy k byrokratizaci parlamentních rozhodnutí. Nikde nevidíme, že by politickou agendu určoval zastupitelský orgán. Díky koaličním smlouvám a podobným dohodám navrženým malým počtem lidí, kteří zpravidla následně obsadí křesla v exekutivě, se parlamenty ocitnou mimo rozhodovací hru. S vládou mohou nanejvýš spoluvládnout, nebo ji odvolat, protože parlament sám o sobě nedokáže určovat a měnit politickou agendu, ledaže by to bylo přáním i koalice. Vysoce ceněná parlamentní demokracie není nic jiného než šidítko. Tento pojem v sobě nezahrnuje ani parlament, ani demokracii. S definitivní platností rozhoduje výkonná moc.

Podle mého názoru se tomu tak děje navzdory ústavním cílům parlamentní demokracie. K vůli tomu, na základě nepsaného ústavního práva, odmítám legitimitu vládnutí pomocí koaličních smluv. Jedná se o zrádný nástroj. Parlamentní většina se jednou shodne na takové koaliční dohodě a parlament může jít klidně domů. Opozice v této smlouvě zoufale hledá díry, aby mohla nějak uplatnit svůj vliv. Na druhou stranu v prezidentském systému není koaliční dohody zapotřebí. Parlament si sám určí svou politickou agendu, prezident vykonává rozhodnutí parlamentu a kromě toho může mít vedle agendy parlamentu ještě agendu svou, jedná-li v rámci brzd a protiváh, které kontrolují vztah mezi parlamentem a prezidentem.

Má nespokojenost se systémovými nedostatky parlamentní demokracie během let ještě narostla. Neznal jsem ale řešení, dokud se mi v roce 2006 nedostalo té cti se na dobu jednoho roku stát členem takzvaného Nizozemského národního shromáždění. Skupiny čtrnácti lidí jmenovaných kabinetem a, krom jiného, pověřených úlohou poukázat na defekty ve vztazích mezi vládou a parlamentem. Během našich debat v Národním shromáždění to byl především Frank Ankersmit, nyní emeritní profesor filosofie a historie, který nemilosrdně kritizoval nedostatky ministerské odpovědnosti v rámci parlamentní demokracie. Dobře podanými argumenty ukázal, že tento neblahý stav věcí může být zastaven jedině přímou volbou premiéra. Tím pádem udělením vlastní množiny pravomocí tomuto činiteli, založených na jeho vlastní legitimizaci prostřednictvím demokratického mandátu. Ankersmitovy argumenty odstraňují nedostatky parlamentní demokracie, jenž je formálně oprávněna volat vládu k zodpovědnosti, ale se kterou si ve skutečnosti může tato vláda dělat, co chce. Nerozumím proto tomu, proč profesor historie James Kennedy v NRC Handelsblad z 3. listopadu 2012 v článku s titulkem Grootmacht drijft lui op de stroom (Supervelmoc se líně vznáší na vodě) píše, že dle jeho názoru je federální organizace USA v tomto století zastaralá. Kromě jiného říká: “Není divu, že si většina demokracií ve světě zvolila místo prezidentského parlamentní  systém vlády.” Přijde mi to jako nespravedlivá chvála parlamentní demokracie. Tento systém mnoho let nefunguje.

Larry Siedentop shrnul úpadek parlamentní demokracie na evropské úrovni následujícími slovy (Knack, 21. prosince, 2011): “Začalo to nekorektně s uspěchaným zavedením přímých voleb do Evropského parlamentu. Tyto přímé volby měly dát evropské integraci určitou legitimizaci. (...) Ale tyto přímé volby do Evropského parlamentu měly ten zlý následek, že se národní politická třída, kdykoliv se jí to hodí, může distancovat od evropského projektu. A to je osudné jak pro národní, tak i evropskou politiku. Protože národní parlamenty dnes mají legitimitu, ale nikoliv moc, evropská úroveň má malou legitimitu, ale všechny pravomoci si nechává pro sebe. To může mít pro demokracii v Evropě jen závažné dopady.”

Předešlé listy vysvětlily, že se třináct konfederálních států - každý svým vlastním způsobem - během jedenácti let mezi získáním nezávislosti v roce 1776 a Filadelfským shromážděním v roce 1787 pokusilo osvojit formu i obsah státu, na konstitucionální i institucionální úrovni. Následně se jako důsledek chybějícího jednoho ústředního motivu pro všechny konfederální státy objevilo nepřeberné množství různých systémů. Obzvláště debaty o pojetí ‘demokracie’, tím pádem o otázce: “kdo je pánem v našem státě”, zplodily tolik neklidu v rámci konfederace, že Američané považovali za moudré uspořádat shromáždění, které se nakonec táhlo měsíce. Pozornost byla věnována desítkám zásadních otázek, které byly následně systematicky zodpovězeny. S ohledem na koncept ‘demokracie’ došli po mnohých rozepřích k rozhodnutí přijmout ‘republikánskou formu’. V naší evropské terminologii: zastupitelskou demokracii.

Tím jsem se dostal až k rozvinutí konceptu zastupitelské demokracie. Jako Evropané máme sklony ztotožňovat zastupitelskou demokracii s parlamentní demokracií. Ve skutečnosti jsou to ale protipóly. Podstatou parlamentní demokracie je to, že parlament jmenuje členy výkonné moci a volá je k zodpovědnosti za jejich konání. V zastupitelské demokracii, kterou vidíme v americké ústavě, tomu tak není. V roce 1787 sáhli k návrhu ústavy, která, v momentě, kdy začínala platit, oplývala vedle systému zastupitelské demokracie (v tomto případě zastupující občany a státy) i plným prezidentským systémem. Z tohoto důvodu se domnívám, že by návrh evropské federální ústavy neměl být parlamentní demokracií, ale prezidentským systémem. Tedy parlament volený občany po boku prezidenta rovněž voleného občany.

Ještě jednou opakuji, že z kombinace zastupitelské demokracie s prezidentským systémem vyplývá, že obě komory parlamentu, stejně tak jako prezident, mají svůj vlastní demokratický mandát. Občané volí zastupitele zákonodárné moci, ale zároveň také vedoucího představitele moci výkonné. Pomyslně stojí vedle sebe, jeden není podřízen druhému. Jednou za rok prezident odhalí své plány parlamentu a musí také žádat o souhlas (jedné z) jeho komor s některými ze svých rozhodnutí, jak je taxativně vyjmenováno v ústavě. Kromě toho ale může se svými pravomocemi nakládat dle libosti. Federální parlament nemůže po něm ani jeho ministrech požadovat, aby přišli do parlamentu vysvětlit, jakým způsobem s těmito pravomocemi naložili.

Prezidentský systém zbavuje moc zákonodárnou těsného sevření mocí výkonnou, které existuje v parlamentním systému. Federální parlament tvoří zákony sám a sám tímto způsobem, tedy ze své vlastní iniciativy a se svými vlastními zdroji informací, v rámci federálně přidělených pravomocí, sleduje, co je dobré pro celou federaci. Dohromady se svým kabinetem musí prezident tyto zákony vykonávat; může také vytvářet a provádět svou vlastní politiku, kromě případů, které vyžadují souhlas Senátu. Na rozdíl od striktních parlamentních demokracií nemá výkonná moc nástroje na to, aby mohla dusit moc zákonodárnou. Zástupci občanů nemusí tancovat, jak exekutiva píská.

Pojetí demokracie má ještě jednu stránku, která zasluhuje pozornost. Přísně vzato podle politické teorie opravdová demokracie neexistuje nikde na světě. Jak je to možné?

Minulé listy dostatečně objasnily, jak klasický vestfálský koncept ‘suverenity’ určoval světové dění mezi lety 1648 a 1945. Od roku 1945 po dobu několika dekád postupně ztrácel svůj konstitucionální význam. V dnešní době není žádná země na světě po všech stránkách pánem ve svém vlastním domě, protože skoro všechny jsou členy jednoho nebo více intergovernmentálních systémů. Díky členství těchto zemí v mezinárodních organizacích - v kombinaci se smluvními závazky - mohou tyto organizace po svých členech požadovat soulad s rozhodnutími, jež byla přijata bez jejich přičinění. A pokud by dělaly problémy, mohou být řízeny modrými přilbami jednajícími pod mandátem OSN. Tolik k suverenitě.

Všude ve světe byl koncept suverenity nahrazen intergovernmentálními systémy. Tyto systémy ale uvízly mezi potřebou spolupracovat (tím pádem odevzdávat suverenitu) na jedné straně a zoufalým lpěním na “nejdříve vlastní zájmy” na straně druhé. Z tohoto důvodu jsou intergovernmentální systémy ze své podstaty slabé. Ze stejného důvodu je evropský intergovernmentální systém klinicky mrtvý. Nebudu již opakovat fakta a argumenty na podporu tohoto tvrzení, ale raději Vaši pozornost přivedu k jedné stránce ‘demokracie’, která se léta držela v popředí debat a která byla podrobně probírána během Filadelfského shromáždění.

Političtí teoretici říkají, že demokracie neexistuje nikde na světě. Základem pro jejich tvrzení je prostá jazykovědná záležitost. V dokumentech starověkých filosofů byla demokracie staženým tvarem řeckých slov demos (lid) a kratein (vládnout). V překladu slovo ‘demokracie’ znamená, že lid vládne - nic víc, nic míň. Během Francouzské revoluce a konfederální fáze v Severní Americe vešel tento koncept ve známost jako ‘svrchovanost lidu’. Jeden z hlavních politických teoretiků moderní doby, Jean Jacques Rousseau, je jeho pravděpodobným autorem.

Málo lidí však ví, že Rousseau, spolu s dalšími politickými teoretiky tehdy i nyní, jasně poukázal na to, že demokracie ve smyslu lidové svrchovanosti, tedy mechanismu rozhodování vším lidem, nemůže existovat. Je organizačně nemožné - k čemuž dospěli i členové Filadelfského shromáždění - aby se celé společenství vždy podílelo na všech rozhodnutích týkajících se jeho samého. To může být uskutečnitelné v malých společenstvích, daleko od světa, kde je stále ve zvyku společně rozhodovat o věcech společného zájmu. Když ale člen takového malého společenství řekne svému sousedovi: “Dnes musím jít lovit ryby, jinak nebude večer co jíst, můžeš za mne hlasovat ve shromáždění společenství,” vzniká koncept zastupování. To, čemu my z pohodlnosti říkáme ‘demokracie’, je v kontextu politicko-ústavních principů ‘zastupitelská demokracie’.

No a to vše má trpký vedlejší efekt. Zastupitelská demokracie je přirozeným nepřítelem demokracie. Demokratické rozhodování prostřednictvím zastupování není žádnou demokracií ve smyslu lidové svrchovanosti. Tím pádem je slovo ‘demokracie’ ve spojení ‘zastupitelská demokracie’ zavádějící. Esencí demokracie je skutečnost, že obecná rozhodnutí (tedy rozhodnutí činěná společně všemi) již z principu sledují obecný zájem, i kdyby byla zaměřena na posílení nějakého dílčího zájmu. Když se celé společenství nějak rozhodne, aktéři a zájmy jsou totožné: shodují se. V případě lidové svrchovanosti je lid společným zájmem a společný zájem je lid.

Pokud jde o zastupitelskou demokracii, je tomu úplně jinak. Tam, kde musí být demokracie - ze zjevné nutnosti - organizována prostřednictvím zastupování, se aktéři shodují se skupinovými zájmy. V zastupitelské demokracii zájmy skupiny určují demokratické rozhodování. A protože jsou skupinové zájmy přirozeným nepřítelem obecných zájmů, je i zastupitelská demokracie přirozeným nepřítelem demokracie ve smyslu svrchovanosti lidu.

Zástupci občanů samozřejmě předstírají, že jejich rozhodnutí slouží obecnému zájmu, to ale není možné. Jakkoliv čestný a dobře míněný může být jejich cíl, jakkoliv bystré a hluboko cítěné může být jejich vnímání obecného zájmu, jejich rozhodování je už z definice pouhou interpretací toho, co považují za obecný zájem, protože skupina či několik skupin se nemůže shodovat s obecným zájmem.

Ve své rozlučkové přednášce v roli profesora na univerzitě v Groningenu (Nizozemsko) z 12. dubna 2012, pojmenovává Frank Ankersmit množinu zastupitelů jako ‘volenou aristokracii’. Tedy jako skupinu složenou z voleného panstva. Ankersmit tento popis odvozuje od Rousseaua. V té době, tedy koncem 18. století, bylo pro Rousseaua (zastánce lidové svrchovanosti) a pro všechny pozdější politické teoretiky samozřejmé, že zástupci lidu mohou být přinejlepším nazýváni volenou aristokracií.

Dokud aristokraté dělají svému jménu čest, nejsou žádné námitky. Pokud musí být rozhodování za lid nutně činěno zastupováním, nejlépe poslouží aristokraté. Aristokracie má skutečně punc slušnosti, skromnosti a předpokládá se, že bude usilovat o obecný zájem, i když je to z principu nemožné. Když se ale aristokraté začnou scházet ve skupinách, říkejme jim třeba politické strany, a když se, v nepochybně upřímné snaze sloužit obecnému zájmu, pokusí získat mandát zastupitele, mohou tak činit jenom prosazováním zájmu své vlastní skupiny - politické strany, které jsou členy. Politické strany jsou tím pádem zájmové skupiny, které zakládají svou existenci a přežití na odborných znalostech, se kterými mohou přesvědčit voličstvo, že jeho chápání obecného zájmu bude nejlépe učiněno zadost volením právě té jejich strany, a tedy jejich zájmu.

A zde začíná problém se zastupitelskou demokracií. Protože organizuje rozhodování za lid prostřednictvím média zájmových skupin, je náchylná k ‘oligarchii’. Tím mám na mysli, že uvnitř volené aristokracie klíčí semínko oligarchie. Každá zastupitelská demokracie se může zvrhnout a stát se koncentrací moci v rukou několika málo lidí, oligarchií. Ankersmitovými slovy: “Můžeme se pokusit změnit naši zastupitelskou demokracii takovým způsobem, že se stane skutečnou demokracií. Druhou možností je, že se smíříme s faktem, že naše politické systémy jsou ve skutečnosti aristokraciemi, a v dalším kroku uděláme vše proto, abychom těmto aristokraciím zabránili zdegenerovat do egoistických oligarchií, ovládaných bratříčkováním, protekcí, kooptací a vlastním obohacováním. Což jsou všechno kazy, kterým [se velmi daří] v současných politických systémech, jak dobře ví každý, kdo čte noviny.”

Drahý Tombeure, nepřipomíná Evropská rada, kterou jste v listu č. 7 přirovnal k francouzskému Direktoriu (1795-1799), nepříjemně to, co zde Ankersmit vysvětluje?

Zastupitelská demokracie jako mechanizmus přijímání rozhodnutí pomocí usměrňování skupinových zájmů, nedegeneruje jenom do hrozby oligarchie, ale velmi často slouží osobním zájmům. Tím, že legitimním způsobem získají určitý post v rámci demokratického systému, mohou špatní lidé beztrestně držet tento systém jako rukojmí a přimět jej, aby pracoval ve prospěch skupinových a osobních zájmů. Unesou demokracii pomocí legitimních nástrojů a drží ji jako rukojmí kvůli svému vlastnímu prospěchu.

Při plném vědomí toho, že se zastupitelská demokracie může zvrhnout v oligarchii v každé demokracii, sdílím Ankersmitův názor i jeho smíření s tím, že volená aristokracie je druhým nejlepším způsobem rozhodování pro lid. Ještě jednou budu citovat Ankersmita: “Nikdo nemůže předělat aristokracii - volenou či nevolenou - na demokracii, stejně jako nemůžete z kočky udělat psa a naopak. Neměli byste to zkoušet.” Toto jsou přesně ty samé úvahy, jakými se zabývali členové Filadelfského shromáždění v roce 1787, jež nakonec vyústily v příklon k zastupitelské demokracii, která byla považována za jedinou možnost, jak přijímat rozhodnutí v zájmu občanů.

Se svolením autora přeloženo z angličtiny.