Evropské listy federalistů - o suverenitě a té naší konfederální EU

Zde diskuze začíná. Klinkers zahajuje se třemi listy. V listu č. 1 vysvětluje, proč považuje současný intergovernmentální systém vládnutí ve srovnání se systémem federálním za podřadný. Dnešní Evropské unii dominují národní zájmy členských států. Dle jeho mínění bude mít udržování této konstrukce za následek rozpad Evropy. Pouze federální konstrukce dokáže udržet Evropu pohromadě. Vyzývá Tombeura, aby v dalších listech jeho výroky zpochybnil, vylepšil anebo potvrdil. Klinkers důsledně vychází z historických kořenů úvah o federálním uspořádání.

List č. 1 - Klinkers, srpen 2012

Vážený Tombeure, pociťuji potřebu podepřít naše debaty o federalizaci důkazy a potvrdit jejich správnost. Jsem přesvědčený evropský federalista, ale když mě někdo náhodou požádá, abych tento svůj výrok obhájil, tak mi rychle začnou docházet slova. A vy znáte jednu z mých otřepaných pravd: “Každý umí mluvit, ale pokud to neumí napsat, tak se to nepočítá.” Nastal tedy čas, abych svůj názor opřel o přesvědčivá fakta a argumenty. Toto bude zdokumentované hledání onoho PROČ právě federální Evropa a zároveň také průzkum toho JAK: jakých konstitucionálních a institucionálních forem může taková federace nabývat a jak získat podporu většiny evropské populace pro myšlenku federální Evropy.

Vy jste kovaný v samé podstatě federalizace. Ocenil bych, kdybyste mi pomohl najít cestu skrze džungli faktů a argumentů, které mluví pro evropskou federaci, nebo poukázal na argumenty, které by naznačovaly, že tuto myšlenku musíme opustit.

Nejdříve Vám chci napsat, proč si myslím, že současný intergovernmentální operační systém Evropské unie nemůže již déle sloužit jako forma její vlády. Poté napíši, co je základem federálního způsobu vlády. Prosím, abyste mi potom napsal, na co nazírám špatně, nebo jak by mohl být můj postoj podložen lepšími fakty a argumenty.

Navrhuji, abychom náš dialog rozdělili do větších celků. Nejdříve se ponoříme do minulosti a zasadíme koncept federalizace do historického kontextu, vysvětlíme podstatu federace a proč, na základě faktů a aktuálních argumentů, by federální organizace byla výhodnější než současný intergovernmentální systém vládnutí. Poté bychom se měli věnovat různým právním a organizačním aspektům, protože konstitucionální a institucionální otázky budou důležitou součástí našich úvah. A konečně, nezavazuje nás naše právnické vzdělání a profese navrhnout federální ústavu pro Evropu? Jednoduchou, kompaktní a v žádném případě nepřipomínající právní monstrum známé jako Lisabonská smlouva. Ústavu vycházející z našich úvah o kulturních souvislostech, kontextu vzniku států a národů a společenského postoje, ať už kladného či záporného, k federalizaci Evropy. Je možné, že se nám tyto celky občas trochu promíchají; nechme se ale překvapit, jak to půjde.

Pro zodpovědný komentář současného evropského intergovernmentálního operačního systému bych měl začít u vestfálského míru z roku 1648. Ten ukončil třicet let trvající válku uvnitř Svaté říše římské a osmdesát let trvající válku mezi Španělskem a Spojenými provinciemi nizozemskými. Formálně bylo vestfálského míru dosaženo jednou mírovou dohodou a dvěma smlouvami: Vestfálským mírem z 16. ledna 1648 mezi Nizozemskem a Španělskem, následovaným Münsterskou smlouvou a Smlouvou z Osnabrücku, které byly zároveň uzavřeny 24. října 1648. Münsterská smlouva nastolila nové vztahy mezi římským císařem Ferdinandem III. a Francií a jejími spojenci. Smlouva z Osnabrücku zase nastolila nové vztahy mezi Ferdinandem III. a Švédskem a jeho spojenci.

Kromě radosti kolem ukončení dlouhého, neuvěřitelného krveprolití, představuje rok 1648 zásadní zlom v pojetí státu. Je rodným listem konceptu suverenity, a tím pádem i budování států a národů. Řím byl do té doby nejen hlavním celosvětovým náboženským hybatelem, ale i sekulární hnací silou. To v roce 1648 skončilo. Díky smluvnímu míru byla jednotlivým státům dána suverenita uvnitř jejich vlastních hranic: staly se pány ve svém vlastním domě. Žádný stát již neměl právo napadnout jiný, či domáhat se po jiném státu odpovědnosti. Rovnost mezi státy se stala mottem doby. Mezi evropskými státy se tak vytvořila rovnováha, a to bez ohledu na to, zda hranice mezi těmito státy byly načrtnuty způsobem odpovídajícím realitě. Tento rok také označuje zrození diplomatických vztahů v kontextu mezinárodního práva.

Bylo by však nesprávné tvrdit, že tehdy tomu bylo poprvé, kdy byl použit pojem ‘suverenita’. Již předtím dal Vilém Oranžský španělským dobyvatelům na vědomí, že ty části Nizozemska, které se svěřily do jeho péče, jsou suverénní. Jeho prohlášení mělo nicméně jen politický význam, který nebyl zakotven v mezinárodním právu.

Stejně tak měla Sukarnova a Hattova deklarace krátce po skončení druhé světové války v roce 1945 vytvořit suverénní Indonéskou republiku nezávislou na Nizozemsku. Avšak této právní a mezinárodně uznávané suverenity bylo dosaženo až koncem prosince 1949 uzavřením Smlouvy z Haagu, jež ustavila federaci Spojených států indonéských. Stalo se tak ale proti přáním Javánce Sukarna, který odjakživa prosazoval unitární stát. Z tohoto důvodu začal týden po uzavření haagské smlouvy federální systém demontovat, čímž dal Molukám patřícím do svrchované jihovýchodní části federace impuls, aby 25. dubna 1950 vyhlásily svůj vlastní nezávislý stát: Jihomoluckou republiku (Republik Maluku Selatan, RMS). V polovině srpna 1950 se Sukarnovi podařilo rozpustit federaci. Od těch dob je Indonésie unitárním státem a Moluky se staly geopolitickým poraženým.

Tuto vsuvku považuji za důležitou, protože tento indonéský příběh vyvolává otazníky, které jsou pro mne v naší korespondenci relevantní - například, zda může mít federace více center moci, na rozdíl od unitárního státu, který má centrum jen jedno. Navíc je tento příklad důležitý pro hledání odpovědi na otázku, která mě trápí řadu let, a sice, zda existuje více federací, které selhaly. Možná byste se k tomuto tématu mohl v průběhu naší práce šířeji vyjádřit.

Toto vestfálské chápání suverenity trvalo asi tři sta let a skončilo v roce 1945. Přesto, že každý stát byl pánem ve svém vlastním domě, docházelo v letech 1648-1945 mezi státy k válkám. Ale v posledním obrovském světovém konfliktu, druhé světové válce, byla krize tak vážná, že všechny víceméně nepovedené předešlé pokusy dosáhnout udržitelného světového míru, včetně Společnosti národů z roku 1919, iniciativy amerického prezidenta Woodrowa Wilsona, byly v červnu 1945 zastíněny vytvořením úspěšné Organizace spojených národů (OSN) podporované Chartou spojených národů. Došlo tak k novému zlomu v pojetí státu. Nesmělé krůčky od Společnosti národů k dosahování dohody o vzájemných právech a povinnostech formou smluvních mezivládních organizací ukončily vestfálské pojetí suverenity z roku 1648.

Udělejme si v tomto jasno: počínaje rokem 1945 již neexistuje typ suverenity z roku 1648. Od vzniku Organizace spojených národů bylo neuvěřitelným tempem založeno velké množství mezinárodních organizací - mnoho z nich pod záštitou OSN, ale také mnoho mimo. Ačkoliv každá z kolem asi 190 zemí o sobě tvrdí, že je suverénním státem, není to již přes padesát let v původním slova smyslu pravda. Každá země, která je členem nějaké smlouvy nebo mezinárodního tělesa, nese odpovědnost za své činy v rámci dané smlouvy či členství. Vojáci OSN, takzvané modré přilby, vybaveni mandátem Organizace spojených národů, mohou navíc vpadnout do jakékoliv země, která se proviní vážným porušením Charty. Toliko k suverenitě.

Z toho plyne, že suverénní státy, jak byly označovány v roce 1648, již od roku 1945 neexistují. Tvrzení, že federální Evropa zbaví své členské státy jejich suverenity, je proto nesmysl. Ty se již před dlouhou dobou, při plném vědomí a dobrovolně důležité části své suverenity vzdaly. Proč? Protože celek je silnější než součet jeho částí. To je důvod, proč Evropa od 50. let dvacátého století bez přestání pracovala na vytvoření toho, čím je dnes Evropská unie: mezinárodní organizace velkého kalibru. Ale jak Vy a já vysvětlíme, tato Unie je roku 2012 klinicky mrtvá.

Otázka zní: jak chápat ústavní postavení zemí, které patří do mezinárodních organizací? Pro toto postavení byl vytvořen nový právní koncept: intergovernmentální systém. Zkrátka, intergovernmentalismus je specifický způsob rozhodování  uvnitř mezinárodních organizací. Tento typ rozhodování dává exkluzivní moc přidruženým členským státům, které v principu rozhodují jednomyslně. Jinými slovy, státy uvnitř intergovernmentálního systému nad sebou nemají nadřazený orgán. Pokud ho však mají, tak hovoříme o supranacionální organizaci. V Evropské unii, tak jako ve většině mezinárodních organizacích, je důraz kladen na vysoký stupeň intergovernmentalismu, který je okořeněn špetkou supranacionálního rozhodování. Jsou to především představitelé vlád členských států, kteří na Evropské radě rozhodují, co se má stát v rámci Evropské unie. Členské státy si vytvořily silné pouto přístupem ke společným zájmům, ale když jde do tuhého, tak z této spolupráce mohou vystoupit nebo být vyčleněny. Z tohoto důvodu, přísně vzato, má intergovernmentální systém blízko ke konfederaci. Obzvláště také proto, že v roce 2005 nebylo umožněno, aby se právní základ jejich pouta nazval ústavou. Intergovernmentální charakter Evropské unie je založen na Lisabonské smlouvě podepsané v roce 2007 a vešlé v platnost v roce 2009. Navzdory snahám, aby vypadala federalisticky, stále nese typické rysy konfederace.

Intergovernmentální rozhodování se odehrává v rámci Evropské rady, hlav vlád, a rad konkrétních ministrů. A zde je právě kámen úrazu. Více než kdy předtím usedají hlavy vlád na Evropské radě a oddělené rady ministrů za mezinárodní jednací stůl s národní agendou ve svých kapsách. Tento proces začal nenápadně po podpisu Maastrichtské smlouvy v roce 1992, když byl nizozemský pokus položit základy pro federální Evropu smeten se stolu. Zda to, jak bylo tvrzeno, mělo něco společného s roztržkou mezi Helmutem Kohlem a Ruudem Lubbersem ohledně sjednocení Východního a Západního Německa, bychom zde neměli řešit. Faktem nicméně je, že, určitě po zavedení eura deset let na to, jsou nálady proti Evropské unii na vzestupu a žádnému čelnímu představiteli vlády se nedaří od svého lidu nebo parlamentu získat mandát chovat se v Bruselu jako Evropan. Heslem je: “nejdříve vlastní země”. Slovy Guye Verhofstadta z jeho knihy Spojené státy evropské: “Evropské summity zdegenerovaly na arénu, ve které se body získávají v zájmu vlastní země. Pouze tu a tam jsou ještě slyšet přesvědčivé zásahy na obranu společného evropského zájmu.”

Jako Holanďan musím s lítostí přiznat, že od zavedení eura právě moje země předvádí skepticismus a dokonce i nestydatý odpor vůči Evropské unii v podání svých lídrů. Ve vydání novin de Volksrant ze 4. srpna 2012 se pod titulkem Evropská trpělivost s mizerou Nizozemskem se chýlí ke konci jasně popisuje, jak si premiér Mark Rutte vede na Evropské radě: když přijde řeč na větší politickou integraci, prudce šlape na brzdy. Nejedná se o něco, na co by měl být člověk hrdý, vezmeme-li v úvahu, že Nizozemsko bylo po dlouhá desetiletí světově proslulé pro svou avantgardní mentalitu.

Tento virus státního nacionalismu se rozšířil napříč Evropskou unií: smýšlení ve stylu “nejprve vlastní země” není bohužel praktikováno jen Nizozemskem. Je společné všem zemím. Proto se nad intergovernmentálním způsobem rozhodování vznáší pach nepřetržité prohry, typický vedlejší produkt protekcionismu. Pokud se musíte vzdát části své národní agendy ve prospěch širšího obecného zájmu, vždycky se domů vrátíte jako poražený. A i když se národním ministrům podaří dosáhnout nějakého úspěchu, přičítají jej na vrub svých zásluh, nikoliv Evropy, zatímco každá nevýhoda pro jejich stát se připisuje Unii. Takto se ujídá její důvěryhodnost. Národní parlamenty i společnosti, ať už povzbuzené kritiky EU či nikoliv, viní hlavy států z toho, že se vzdávají čím dál tím většího množství národní suverenity, aniž by si uvědomovaly, že původní vestfálská suverenita již neexistuje. Rozhodování v Evropě musí být dalekosáhlé, zejména nyní, kdy je v sázce eurozóna, ale manévrovací prostor, který lídři vlád dostávají od svých zemí, je omezený.

Toto nevyhnutelně nedopadne dobře. Evropská unie je požírána zevnitř. A to je zapříčiněno současnou strukturou intergovernmentálního systému, alespoň nyní. V padesátých letech začal úspěšně, protože jiný rozhodovací model nebyl k dispozici a potřeba přijímat odvážná rozhodnutí hlavami vlád byla zjevná; intergovernmentální operační systém té doby nebyl na vině. Dosažení ekonomické integrace byl velký krok. Teprve když v roce 1992 přišla na řadu otázka, zda dát přednost prohlubování, či rozšiřování a také vyvstala potřeba politického sjednocení jako nutného silnějšího základu pro hospodářskou unii, šel intergovernmentální provoz od desíti k pěti: ztratil svou nápomocnou funkci pro evropskou soudržnost. Když měl být učiněn další krok, který by ekonomickou integraci zpečetil politickou unií, zodpovědní státníci couvli. Od té doby systém již nikdy nefungoval. Hlavy vlád se na špatné cestě intergovernmentálního rozhodování ještě navíc vydaly špatným směrem, což nakonec v roce 2005 vyústilo v odmítavá referenda ve Francii a Nizozemsku: potopení federálně tónované Evropské ústavy, které si vyžádalo její transformaci na mezivládní smlouvu (tzn. konfederální) - Lisabonskou smlouvu.

Výsledkem je, že nyní máme v Evropské unii ne méně než čtyři osoby, které o sobě mohou tvrdit, že jsou prezidentem Evropské unie: předseda Evropského parlamentu, předseda Rady Evropské unie, předseda Evropské komise a předseda Evropské rady. Kdo mohl kdy vytvořit takovou situaci? Jaká organizace se s tím dokáže vyrovnat? Ještě hůře: skutečná rozhodnutí jsou přijímána hlavami vlád Francie a Německa, aniž by k tomu měly formální pravomoci. Divnější už to být nemůže, o čemž svědčí i fakt, že prezident Spojených států neví, kdo je při kontaktu s Evropskou unií jeho protějškem.

Konec konců, rozpačité přijímání rozhodnutí pro řešení ekonomické krize hovoří samo za sebe. Tento operační systém má vestavěný posilovač zhoršování situace. Ten se, kromě jiného, projevuje tak, že reakcí na každé nové selhání je přijímání dalších pravidel a opatření - typický příznak rozpadu administrativního systému.

Tvrdím tedy, že úpadek evropského intergovernmentálního způsobu rozhodování můžeme zastavit pouze tak, že intergovernmentální systém zcela odstraníme ve prospěch evropské federace.

Se svolením autora přeloženo z anglické verze.