Evropské listy federalistů - esence federalismu a druhy federací

Tombeur v listu č. 5 dopodrobna popisuje nezbytné vlastnosti federace. Poté ukazuje, jaké typy federací existují, čímž vyvrací velké množství vžitých mylných představ o původu, podobě a fungování federace. Tento list slouží jako spouštěč pro obrat o 180 stupňů v myšlení o federálních organizacích. Má za cíl otevřít oči občanům, kteří byli uvedeni v omyl euroskeptiky, nebo dokonce politiky nenávidějícími Evropu, a odhalit jim skutečnou sílu, bezpečnost, pokrok a suverenitu, které jim federace může nabídnout.

List č. 5 - Tombeur, srpen 2012

Althusiova ústřední myšlenka, jak jste uvedl v listu č. 2, byla vize, že stát může efektivně fungovat ve prospěch společnosti pouze za podmínky, že byl tento stát vybudován odspoda. To je nejzákladnější aspekt pojetí federalismu. Bez formy demokracie není federalismu. Obdivuji skutečnost, že toto bylo napsáno již před čtyřmi sty lety. Otázku, zda měl Althusius se svým konceptem kontraktu na mysli něco jiného nežli dohodu mezi rovnocennými partnery, která může být jednostranně anulována, nechám nezodpovězenou. Jak kontrakt, tak smlouva předpokládají kompromis. Federální ústava ale implikuje silnější závazek podepisujících stran: jejich vztah nemůže být jednostranně ukončen nebo změněn. To je možné jen za souhlasu všech zúčastněných. Konkrétní název tohoto aktu není důležitý. Na čem z pohledu federace záleží, je závazek vyjádřený tímto aktem.

Níže popíši esenci federalismu. Čtenář, který by chtěl získat více informací, nechť je odkázán na velice poučnou publikaci Évy Bóky pod názvem Rethinking the role of the federalist ideas in the construction of Europe. Popisuje federální znaky na základě Aristotela, Althusia, Montesquieua, Locka a dalších, až po federální myslitele jako Spinelli a Delors.

Organizační model federace předpokládá splnění dvou klíčových podmínek: 1) autonomii dílčích částí celku a celku samotného, a 2) vzájemnou solidaritu, tudíž druh spolupráce mezi částmi a celkem. V efektivní federaci by měly řídící orgány částí i celku fungovat nezávisle, ale do určité míry také ve spojení jednoho s druhým.

Unikátní rys organizačního modelu federace ale spočívá v něčem jiném. Je jím naprosto vzájemná dohoda mezi nezávisle fungujícími řídícími orgány na založení celku, z nichž každý uplatňuje určité pravomoci sám a svěřuje jiné pravomoci institucím konajícím jménem tohoto celku. Tato dohoda je absolutně vzájemná v tom smyslu, že může být změněna pouze prostřednictvím vzájemného souhlasu. To znamená jak od svých dílčích částí (federované členské státy nebo Länder, či jakkoliv jinak jsou tyto části pojmenovány - například provincie, regiony), tak od celku (federace, unie a podobně). Dohoda může být zrušena pouze pokud příslušné instituce všech částí i celku souhlasí. Jinými slovy, existence celku a jeho částí je zaručena do té doby, dokud by ony samy nerozhodly jinak.

Tento konsensus se netýká pouze změn v rozdělení kompetencí, ale také vstupování do federace, vyloučení a odchodu (vystoupení) z ní. Základní principy směřující k těmto dalekosáhlým závazkům jsou: všechny části jsou rovnocenné ve své suverenitě a všechny části se navzájem podporují, protože jim jejich ústavní kontrakt poskytuje přidanou hodnotu, například ve vnější bezpečnosti nebo v ekonomickém blahobytu. Dobrým příkladem toho, jak tento model funguje ve federálním státě, je Kanada: osobitost převážně frankofonní provincie Québec není důvodem udělit tomuto státu zvláštní statut ve federaci s anglofonní většinou. Ostatní provincie takový neobvyklý statut odmítají, bez ohledu na snahy quebeckých nacionalistů.

Federace se v podstatě od ostatních forem organizace liší požadavkem na naprostou reciprocitu souhlasu, když přijde na změny ve vnitřní dělbě moci. Federální organizace se systémem ‘brzd a protiváh’, což zdůrazňuji, je názorným příkladem toho, na co u moci poukazují sociologové Crozier a Friedberg: proti moci je zbytečné bojovat ve snaze zničit ji nebo omezit - společenský řád je nutný, tím pádem je moc nevyhnutelná - ledaže by se tak dělo prostřednictvím protiváhy dané moci.

Nenechte se mýlit, ve federální organizaci neexistuje dvojitá suverenita, protože to by obnášelo zcela samostatné pravomoci každé z částí. Federace disponuje zároveň rozdělenou i sdílenou formou suverenity. Obě úrovně vlády, federální úroveň a úroveň dílčích částí, tvoří část této suverenity svými vlastními pravomocemi. A tato autonomie může být změněna jedině za vzájemného souhlasu všech řídících orgánů. Suverenita ve federálním státě je rozdělená, ale také komplementární: jádrem federální organizace vlády je, že federace a její části si mohou být jisty svou pokračující existencí do té míry, že zrušení federace nebo změna v jejím složení či vnitřní rovnováze sil jsou možné jenom skrze všeobecnou shodu jak na federální úrovni, tak na úrovni členských států. Tím pádem je jasné, že k vytvoření, zachování a zrušení federace je potřeba více než politického rozhodnutí určitého počtu států.

Federace se od ostatních státních forem neodlišují hierarchií pravidel mezi federální úrovní a členskými státy (například v Německu má federace rozhodovací pravomoc a výkon rozhodnutí provádějí členské státy - Länder), ani konkurujícími si pilíři moci (mohou se také vyskytovat v unitárním státě), ani způsobem přijímání rozhodnutí (buď shodou, nebo většinově), ani těžištěm distribuce moci - většina pravomocí, nebo hlavní pravomoc může být vykonávána jak federální úrovní, tak členskými státy. Ve všech těchto případech se pořád bavíme o federacích. Znovu opakuji, že základem federálního systému je fakt, že dělba moci mezi částmi navzájem a částmi a celkem může být změněna jen za společného souhlasu.

Všechny charakteristiky federace jsou samozřejmě parametry, kterými můžeme měřit míru soudržnosti. Tak například federace, jejíž dílčí části rozhodují převážně většinově, představuje silnější pouto mezi těmito členy než federace, ve které musí její složky rozhodovat jednomyslně. Rozhodnutí týkající se celku musí být vždy přijata všemi institucemi zastupujícími tento celek. Podmínky, které musí být splněny, aby bylo učiněno federální rozhodnutí, odrážejí sílu, nebo slabost federální vlády.

Federace se proto liší od konfederace. Konfederace je vzájemná dohoda mezi entitami, většinou státy, která může být jednostranně ukončena jedním z jejích členů. Konfederace nevytváří řídící orgán, který koná nezávisle na svých členech; nevytváří autoritu, která může přijímat rozhodnutí a vystupovat jejich jménem. Konfederace vytváří pouto podobné manželství nebo nějaké jiné formě soukromých vztahů: zakládá se na vzájemném souhlasu, ale může být jednostranně zrušena. Rozdíl mezi federací a konfederací tedy spočívá v základu jejich svazku: základ federace je naprosto vzájemný, obyčejně označovaný jako ústava, zatímco konfederace je založena na smlouvě, která může být jednostranně anulována.

Rozebíral jsem, že velmi často se koncept ‘konfederalismu’ využívá při vytváření mezinárodních organizací. Připomínám, že konfederace odvozuje svou moc výhradně od svých členů. Sama o sobě není suverénní a nemá svoji vlastní uznávanou moc, protože pokračování (nezměněné) konfederace závisí zcela na rozhodnutích jejích členů. Celek existuje jen díky svým částem. Konfederalismu se většinou používá pro utváření a fungování mezinárodních organizací, proto Evropská unie silně připomíná konfederální systém.

V EU je celkem jasné, že rozhodovací pravomoc je v rukou členských států, ačkoliv ty se setkávají v evropských institucích jako je Rada hlav států, Rada ministrů a dokonce i Parlament, jehož členové jsou voleni přímo z členských států. Lisabonská smlouva potvrdila konfederální model tím, že výslovně poskytuje možnost jednostranného vystoupení kteréhokoliv z členských států. Nicméně, Evropská unie disponuje některými lehkými federálními rysy. Tak například v její slabé federální podstatě spatřujeme úlohu Komise, s jejím právem navrhovat novou legislativu a výkonem správy, a Soudního dvora, který zaručuje nadřazenost evropských předpisů nad předpisy národními.

Federace nemá nic společného s konceptem decentralizace. Centrální správa je decentralizovaná, když je rozhodovací pravomoc jednostranně udělena institucím nižší instance. Tato pravomoc ale může být jednostranně opět odejmuta. Instituce nižší instance mohou delegované pravomoci vykonávat samostatně, ačkoliv jsou často řízeny nebo pod dohledem centrální vlády.

Toto všechno znamená, že federace nevytváří centrálně zaváděnou uniformitu. Právě naopak: pouze federální úroveň vyžaduje určité ústupky, aby se vytvořila vazba celku; členské státy a jejich politiky existují nezávisle. Můžeme mít federální politiku, která je jiná než politika federovaných úřadů a která se liší mezi federovanými úřady navzájem. Členové federace se na federální úrovni podílejí na procesu rozhodování, protože dohromady tvoří celek. Bez zkušeností s federalismem tím pádem dochází Spojené království a Francie, které považují suverenitu za nedělitelnou, ke špatným závěrům.

Z toho, co zde píši, můžete vyvodit, že charakteristiky federace, jak jste je popsal v listu č. 2, jsou správné, s výhradou k bodům (f) a (g). Z následujícího důvodu.

Federální státy mohou být ve způsobu své organizace velice rozdílné, ale vždy musí splňovat výše popsanou zásadu. Je tolik forem federalismu, jako je federací a každá federace má své vlastní zvláštnosti. Tak například existují federace jak s, tak bez hierarchie mezi právními normami federální vlády a těmi patřícími členským státům. Německo se může pochlubit hierarchií regulací (“Bundesrecht bricht Landesrecht”), zatímco v Belgii je každá pravomoc příslušná výhradně jedné úrovni. Federální systémy je nicméně možné kategorizovat podle nějakého srovnávacího kritéria.

Federace může být vytvořena zdola-nahoru, nebo shora-dolů. Dvojí správa většinou vzniká přes spolupráci (federalizaci) autonomních oblastí nebo dokonce nezávislých států, tím pádem zdola-nahoru (například Spojené státy - “e pluribus unum”, Kanada a Švýcarsko). Nicméně tomu tak vždy být nemusí. Opačný směr, shora-dolů, neboli rozpuštění či také defederalizace centrálně spravovaného státu, se také vyskytuje (Belgie nebo Československo po druhé světové válce). Rozdíl v procesu, který vede k vytvoření federace, má obyčejně dopad na typ federace, jež vznikne: federalizace značí snahu o solidaritu a je tedy dostředivá; defederalizace se zaměřuje na uznání identit a je tím pádem odstředivá. Federace vznikající zdola-nahoru jsou zaměřeny na spolupráci, federace vznikající shora-dolů na autonomii.

Dále můžeme federace dělit na institucionální a funkcionální. Srovnávacím kritériem je, zda tři horizontální moci - legislativní, výkonná a soudní (takzvaná trias politica) - jsou společně na jedné úrovni vlády. V institucionálních federacích bývají dva nebo tři pilíře moci společně na každé úrovni, jak federální, tak členských států. V takových federacích na sobě jednotlivé vrstvy vlády závisí jen minimálně. Tak tomu je například v Austrálii, Belgii a Kanadě. Na druhou stranu, funkcionální federace mají tyto síly rozložené přes obě úrovně vlády. Výsledkem je vysoká míra vzájemné závislosti. Německo, Rakousko a Švýcarsko jsou funkcionální federace.

S ohledem na autonomii zdrojů může být federace klasifikována z pohledu autarkie versus solidarity. Kritériem je míra autonomie zdrojů, včetně financí. Federace je autarkická, jsou-li obě vrstvy vlády převážně autonomní, pokud jde o příjmy a výdaje. Tak je tomu například v Německu. O solidaritě mluvíme, jestliže federace shromažďuje zdroje a rozděluje je členským státům. To se týká Belgie: pouze 25 % regionálních příjmů je vybráno přímo. Kanada zaujímá pozici někde uprostřed: provincie vybírají kolem 45 % svých příjmů samy.

Federace jsou organizovány exkluzivně, nebo konkurenčně. Odlišují se stupněm oddělení oblastí politik v rámci kompetencí obou úrovní vlády. Jinými slovy sledujeme, zda existuje mnoho, nebo naopak málo oblastí, ve kterých mohou působit obě úrovně. U exkluzivních federací náleží většina oblastí zcela nebo převážně jedné úrovni vlády - buď federální, anebo té členských států. To má za následek, že si federální a regionální normy zřídkakdy konkurují. Tím pádem je mezi nimi i jinými právními záležitostmi jen málo hierarchie. Příkladem je Belgie, kde jsou některé oblasti politiky úplně, nebo skoro úplně svázány s určitou úrovní. Na druhou stranu, konkurenční federace jsou strukturovány s většinou domén politiky rozprostřenými přes obě úrovně vlády, jako je tomu například ve Švýcarsku.

Federace se navíc dají rozlišovat způsobem jejich interní spolupráce. Kritérium je v tomto případě to, jak je spolupráce mezi všemi autonomními částmi federace organizována. V některých federacích spolupracují v rámci dosažení společného rozhodnutí převážně na základě mezivládních dohod a meziresortních konferencí. Kanada a Belgie poslouží jako příklady. Takové federace můžeme nazývat meziúrovňovými federacemi. V jiných federacích probíhá spolupráce na společných rozhodnutích formálně, buďto ve federálních institucích, jako třeba v komoře federálního parlamentu, nebo v instituci federovaných entit. Nejinak je tomu v Německu, kde je spolupráce mezi entitami projednávána výhradně ve federálních institucích, mimo jiné ve Spolkové radě, jedné ze dvou komor federálního parlamentu složené ze zástupců federovaných částí, takzvaných Länder. Takové federace můžeme označovat jako vnitroúrovňové federace.

Na závěr tohoto listu bych chtěl zdůraznit dvě věci. Obecně platí, že těžiště výkonu moci ve federaci může ležet buď v ‘centrální’, federální vládě, nebo v členských státech. Toto kritérium určí, zda je federace centrální, nebo periferní. Belgie je centrální federace, Švýcarsko periferní. Federace se vyvíjejí, stejně jako jiné organizace; jejich vlastnosti se mohou změnit. Ve Spojených státech se například federální vláda stala o mnoho důležitější až po New Dealu prezidenta Franklina D. Roosevelta, aby se mohla vypořádat s hospodářskou krizí v 30. letech. Po druhé světové válce zůstala jejich federální armáda větší než kdykoliv předtím. Od 80. let existuje v Americe politické hnutí prosazující přesun federální moci členským státům. Tomuto důležitému aspektu interní politiky Spojených států je v našich médiích věnováno jen málo pozornosti.

Se svolením autora přeloženo z anglické verze.