Evropské listy federalistů - enormní výhody případné federace

Tombeur podrobně odpovídá na tři otázky položené Klinkersem v listu č. 6, paragrafu A. Zaprvé, je Tombeurův popis podstaty federace jeho osobní názor, nebo se jedná o převažující doktrínu? Zadruhé, na základě čeho by mohlo být přesvědčivě tvrzeno, že federální organizace je nejlepší formou vládní spolupráce pro Evropskou unii? Zatřetí, proč Tombeur preferuje termín ‘federální organizace’ před termínem ‘federální vláda’?

List č. 7 - Tombeur, srpen 2012

K listu č. 6, paragrafu A

V listu č. 6 pokládáte pár ožehavých otázek. Zda se mi je podaří zodpovědět k Vaší plné spokojenosti, musíte posoudit sám. V tomto listu se budu zabývat otázkami z paragrafu A. Paragrafy B a C proberu v listu č. 8 a na Vaše dotazy z paragrafu D odpovím v listu č. 9.

Pro připomenutí zopakuji jádro Vašich třech otázek v paragrafu A:

1. Je můj popis podstaty federace můj soukromý názor, který by mohl být zpochybněn někým jiným, nebo se jedná o převažující učení?
2. Jak by mohlo být přesvědčivě ukázáno, že by federální organizace byla nejlepší formou vládní spolupráce pro Evropskou unii?
3. Proč preferuji mluvit o federální organizaci spíše než o federální formě vlády?

Ad 1. Moje definice federalismu jako organizačního modelu je v souladu s převažující doktrínou. Poslední publikace od autorů jako Daniel Elazar, Preston King a William Riker potvrdily podstatu tohoto modelu. Federalismus vyžaduje jen: zaprvé, určitou míru autonomie pro organizaci jako celek (federální vládu) a odděleně fungující autonomii pro každou dílčí část (federované administrativy či členské státy); zadruhé, nějakou formu vnitřní spolupráce nebo účasti ve federaci, za rovných podmínek - vlády jednotlivých částí by spolu měly komunikovat; a zatřetí, jednomyslně garantované autonomní přežití celku a částí s jejich příslušnými autonomiemi.

Třetí vlastnost implikuje, že interní organizace federace nemůže být jednostranně změněna. Ani federální vládou, ani jednou nebo několika vládami členských států federace (federovaných členů). Všechny vlády se musí shodnout na jakékoliv změně federální organizace, ať už se to týká například rozdělení pravomocí mezi oběma úrovněmi vlády, spojení či odchodu člena, nebo připojení člena nového. A tak mohou být federace velmi různorodé, jak jsem psal dříve. Každá federace může mít specifické rysy, pokud jde o strukturu a/nebo procedury. Nicméně abychom mohli mluvit o federaci, musí být tři výše zmíněné nutné podmínky vždy splněny.

Ad 2. Jaké jsou výhody federální organizace, které současný evropský intergovernmentální systém přijímání rozhodnutí nenabízí? V naší korespondenci bych se chtěl omezit na zvážení dvou extrémů. Každý si automaticky zvolí federaci, když si uvědomí důsledky, jaké by měly buď jediná centralizovaná vláda pro Evropu, anebo navrácení monopolu moci samostatným státům na jejich vlastním území, temperované jednostranně anulovatelnými smlouvami, které mezi sebou uzavírají. Ihned se mnou budete zajedno, že oba tyto modely by vedly ke katastrofám v Evropě. První možnost by vedla k pohromě v podobě nedostatku legitimity, bezpráví, nejistoty, nestability a ekonomického úpadku. Druhá možnost by Evropu poškodila zvenčí.

Jedna centralizovaná vláda pro tvorbu veškeré evropské politiky, bez vlivu členských států, by nebyla efektivní. Nezohledňovala by rozmanitost názorů na dění v Evropě. S ohledem na evropské regulace by ani nebrala v úvahu rozmanitost hodnot. To se týká jak pravidel ve společenských vztazích (horizontální aspekt), tak vztahů mezi právem a mocí. Jinak řečeno, poslední jmenované souvisí s tím, jak se nositelé moci staví k vládě práva (vertikální aspekt). Lze to  vidět na rozdílech mezi britským právním systémem a systémy kontinentálními, které byly odvozeny z práva napoleonského. Z tohoto důvodu by centralizovaná vláda nebyla efektivní ani kvůli moha jazykům, které by měly být používány evropským vládním monopolem pro rozhodnutí všeho druhu. Konec konců, z demokratických zvyklostí vyplývá, že jazyk vlády je stejný jako jazyk lidu. Nemluvě o postoji starobylých národů. Nizozemsko, Francie, Polsko, Spojené království i další státy by byly silně proti centralizovanému evropskému vládnímu monopolu. Historie nám říká, že by netrvalo dlouho, než by proti němu došlo k povstání. Impéria nejsou udržitelná. Impéria jsou státy, které jsou řízeny centrálně, tím pádem ovládány z jednoho mocenského centra, proti vůli různorodých skupin obyvatel. Taková Evropa by dříve či později zanikla.

Druhý extrém, v němž by v rámci přenechání tvorby politik každému jednotlivému státu došlo k eliminaci veškerého strukturovaného rozhodování na evropské úrovni, včetně toho intergovernmentálního, by šel marně proti procesu globalizace, jak píšete v listu č. 1. K této evoluci došlo v Evropě počínaje rokem 1945 jako reakci mezinárodního společenství na státní nacionalismus, jež byl zdrojem tolika nesnází. Emocionálně nedořešená historie válek - některé státy se ji snaží potlačit, ale bez úspěchu, neboť se stále vrací - by neměla představovat žádné riziko opakování onoho smutného období, i když jednotlivé evropské státy necháme, aby se opět utápěly v nacionalismu. Díky posilující politické, ekonomické a právní globalizaci by evropské státy poškodily samy sebe, pokud by se zbavily všech forem společné vlády. V mnoha ohledech se svět stal multipolárním. Velké země na východě a na jihu, včetně Brazílie, Číny, Indie, Ruska, Turecka a Jižní Afriky (tzv. skupina zemí BRICST), se rozvíjejí a chtějí hrát významnou roli na globální scéně. Samostatné evropské státy nejsou schopny vyvinou účinnou protiváhu proti takovým výzvám. Jako samostatné jsou ekonomicky slabé a chybí jim prostředky, dokonce i v případě pěti největších evropských zemí, jak se bolestivě ukázalo v roce 2008.

Proč si tedy vybrat Evropskou federaci?

Obecně vzato by Evropská federace přinesla demokratickou výhodu. Opravdu efektivní federace nemá monopol moci. Toto je klíčové: bez alespoň minimální formy vertikální a horizontální dělby moci, a bez nenásilného předání pravomocí nemůže federace existovat. Federace má tolik mocenských center, kolik má federovaných vlád, plus federální centrum samo o sobě, které rozhoduje o federálním celku. Každé si vytváří svoje vlastní zákony a má své vlastní prostředky, jak je vynucovat. Pokud ve státě, který si říká federace, neexistuje nezávislý výkon moci na obou úrovních vlády, pak tato federace existuje jen na papíře. Některé mimoevropské země samy sebe nazývají federacemi, ale pokud se podíváte na to, jak fungují, zjistíte, že mají pouze jedno centrum moci. Nelze je nazvat jinak než federacemi pouze podle jména. Můžete o zvířeti prohlásit, že to je žába, ale pokud nekváká, neskáče a neplave jako žába, není to žába.

Ze své podstaty představuje federace úroveň vlády, která je blíž občanům než v centrálně spravovaných státech. Tím se zlepšuje reakční schopnost tohoto řídícího orgánů: čím menší je vzdálenost mezi rozhodováním a výkonem těchto rozhodnutí, tím větší je šance na rychlý a efektivní přístup k politickým výzvám. Výzkum ukazuje, že lidé své lokální a regionální problémy snadněji svěří necelostátně zvoleným zástupcům než zástupcům ve vzdáleném politickém centru.

Federalismus nepopíratelně vede na win-win situaci pro jednotlivé členské státy i celek. Ludolph Hugo i Montesquieu již před staletími řekli: společně jako federace jsou členské státy silnější než každý stát zvlášť; federace členským státům garantuje nezávislost, jak je dohodnuto v ústavě. Státy, které vyžadují vlastní identitu, zatímco projevují svou vládní zodpovědnost s ohledem na jazykové rozdíly, náboženství, kulturu, ekonomickou strukturu atd., si zachovají svou autonomii. Zároveň postupují jako společný celek, v němž sloučí své finanční a jiné prostředky. Tím umožňují celku vykonávat jisté pravomoci (suverenitu), což je činí silnějšími v jejich společných projektech a proti ostatním státům.

Federace tudíž vytvářejí win-win situaci. Kumulují požadovanou jednotu a garantovanou diverzitu. Federální správa je vytvořena za účelem dosažení vládní efektivity a dobrého výkonu ve velkém měřítku skrze solidaritu členských států. Členské státy zůstanou úplně netknuté i s jimi opatrovanými identitami. Federace nabízí strukturované řešení pro boj - prostřednictvím spolupráce - s výzvami, hrozbami nebo konflikty mezi federovanými státy, a mezi nimi a třetími stranami. Zároveň chrání jejich diverzitu.

Existuje třetí výhoda plynoucí z výběru federální formy vlády. Způsob, jakým členský stát v rámci federace funguje, vytváří příhodné prostředí pro vzájemnou konkurenci. To plyne ze tří vlastností federální vazby: 1) rovnost států v suverenitě a nástroje pro udržení této rovnosti; 2) skutečnost, že se navzájem potkávají na federální úrovni a 3) nevyhnutelná spolupráce. Vládní dynamiky jsou posíleny konkurenční strukturou autonomií členských států: vláda státu, který funguje efektivněji a rychleji než jiný stát, vyhrává na poli prostředků a prestiže. To se netýká jenom ekonomických parametrů, ale také kreativity při řešení problémů v jiných oblastech tvorby politik jako třeba vzdělávání, sociálním zabezpečení a bezpečnosti. Centrálně řízený stát nedokáže nabídnout tolik příležitostí k výměně znalostí a zkušeností, a tím pádem příležitostí pro učení a srovnávání, protože centrální řídící orgány mají mocenský monopol, který ničí jakoukoliv iniciativu a rozmanitost.

Nemá federální struktura nějaké nevýhody? Samozřejmě, že má.

V centrálně spravovaném statě je pro lidi jednoduché rozeznat, která instituce nebo regulátor je oprávněn regulovat a provádět nařízení, a je tak zodpovědný za konkrétní opatření. Diktatura je nejsrozumitelnější formou vlády, ale také něčím, čemu bychom se samozřejmě měli vyhnout. Ve federaci jsou věci komplikovanější, protože zákony jsou různorodější kvůli tomu, že federální správa a správa členských států jsou sdílené. Ve federaci závisí právní status občanů na tom, ve kterém státě žijí nebo provádějí právní úkon. Musejí znát a poradit si s různými právními systémy. Prostřednictvím průzkumů mínění bylo nicméně zjištěno, například v roce 1949 ve federálním Německu, že většina obyvatel preferuje existenci členských států před centrálně řízeným státem.

Skutečnost, že řídící orgány ve federaci fungují paralelně vedle sebe, zesložiťuje administrátorům život. Kvůli tomu, aby federální organizace fungovala efektivně, má federace, na rozdíl od unitárního státu, další instituce. Například potřebuje speciální instituce, aby regulovala společnou tvorbu politik, spolupráci a řešení konfliktů: instrumenty jako formální dohody o spolupráci, ministerské komise pro vzájemné konzultace, soudní dvory. Tyto souběžně operující řídící orgány potřebují konzultovat před i po přijmutí rozhodnutí, což v centrálně řízeném státě není nutné. Potřeba spolupracovat je nevyhnutelným důsledkem různorodosti mocenských center. Těch je přitom více než v unitárním státě, který má ale své vlastní nevýhody, jako například demokratický deficit.

Výsledkem diverzity center moci je to, že je občas obtížné dohledat, kdo je v určité věci zodpovědný za přijímání rozhodnutí. Není to ale problém specifický pro federaci. Kompromisy mezi, a dokonce i uvnitř jednotlivých řídících orgánů vždycky předpokládají sdílenou zodpovědnost účastníků podílejících se na společném rozhodnutí, bez ohledu na organizační model toho kterého řídícího orgánu. Hodně záleží na společenských rozdílech, volebním systému, stranickém politickém prostředí (zda je moc sdílena v koalici) a na rozhodovacích procedurách.

Majíce všechno toto na paměti, jaké z toho můžeme vyvodit závěry pro Evropu?

Nejprve závěry, které se opírají o skutečnou současnou situaci v Evropě.

Evropa představuje jazykovou, společenskou a politickou rozmanitost, která vychází ze staletí neklidné historie. Tato rozmanitost se v dnešní době nikterak nezmenšuje. Naopak, společensky a politicky se zvětšuje, interně i externě, podporována globalizací a migrací.

Více než kdy dříve je vnitřní diverzita Evropy citlivým tématem. To je vidět na defederalizaci či regionalizaci řady centrálně spravovaných států, včetně Belgie, Itálie a Španělska. Dokonce ani Spojené království neuteklo tomuto ‘sestupnému’ trendu: ‘devoluce’ je formou decentralizace ve prospěch přesouvání rozhodovacích pravomocí Severnímu Irsku, Skotsku a Walesu. Nedokazuje to, že státy, jak je známe dnes, národní či jiné, už pro své občany nefungují optimálně? Vedle tohoto institucionálního vývoje, který je živen interně uvnitř států honosících se různorodostí jazyků, je diverzita na vzestupu uvnitř všech evropských států díky migraci, jak zevnitř z Evropy, tak z prostoru mimo ni.

Blahobyt Evropy, její vliv, stabilita a bezpečnost jsou ohroženy zvenčí. Tyto hrozby pramení z mnoha faktorů, jako například nástupu skupiny BRICST, která pro sebe žádá trhy a vliv v mezinárodních organizacích, včetně Rady bezpečnosti OSN a Mezinárodního měnového fondu. Dále také z migrace do Evropy a turbulencí na a v okolí Středního Východu, například takzvaného ‘Arabského jara’.

Na jedné straně brání prastará evropská společenská mozaika a nelehká minulost Evropy existenci jednoho centralizovaného řídícího orgánu v jednom mocenském centru. Ten by nikdy nezískal žádnou politickou podporu. Navíc by taková vláda nebyla efektivní. Na druhou stranu, jednotlivé evropské státy již nikdy více nezískají svůj osud zcela zpět do svých rukou tím, že by se vrátily ke státní nezávislosti či suverenitě v jejím původním významu. O tuto možnost přišly v roce 1945. Stal se z toho mýtus, protože vestfálský typ suverenity ztratil během posledních šedesáti let na významu. Typický vestfálský národní stát přestal existovat, protože kolonie - země, které zásobovaly mateřskou zemi levnými zdroji a kupovaly od ní průmyslové výrobky - se nevrátí.

Krom toho jsou naše hospodářství stále méně a méně omezována vzdálenostmi: dopravní spojení jsou čím dál tím efektivnější a mnoho služeb je dováženo z velké vzdálenosti. Dokonce i zemědělské a průmyslové výrobky jsou transportovány a prodávány po celém světě. Protekcionismus není jen škodlivý, protože vyvolává protiopatření jiných zemí, ale také zbytečný.

Jak Guy Verhofstadt řekl ve své 15. Mandevilleho přednášce v roce 2009 na Erasmově univerzitě v Rotterdamu (Nizozemsko): “Protekcionismus je přímo proti každému vláknu evropského projektu. Proti každé evropské logice. Evropský prospěch je přesně postaven na ovládnutí všech forem protekcionismu. Protože z minulosti víme, že místo řešení krizi ještě zhoršuje. Jako v případě Velké hospodářské krize. Nebo jako po první světové válce. Zkrátka, cesta z krize nespočívá v méně Evropy a více nacionalismu, ale právě ve více Evropy a méně protekcionismu. Evropa není problém, ale jeho řešení.”

Sdílím názor, že federální Evropa bude na jedné straně schopna odpovědět na globální výzvy a na straně druhé bude umožňovat vnitřní diverzitu ve větší míře, než je tomu nyní. Nejenom že má federace více výhod, ale její nevýhody jsou jasně menší než nevýhody současného intergovernmentálního systému. Existující konstrukce skomírá, jak zas a znovu dokazuje vzrůstající počet evropských summitů, jejichž jediným výsledkem je usnesení, že je zapotřebí dalšího summitu, zatímco burzy kolísají díky nedostatku stability, dluhy narůstají a rozepře uvnitř i mezi členskými státy eskalují.

Při pohledu na tuto situaci se jeden dovtípí, že by federální organizace evropskému kontinentu padla jako ušitá. Autonomně operující vládní systém na dvou úrovních, jeden na evropské úrovni a druhý na úrovni členských států, představuje jedinou cestu ze stávajícího tunelového vidění krize EU a v EU. Finanční krize nepřetržitě narůstá a ekonomická nestabilita se zvětšuje, protože evropské problémy nejsou řešeny celkem, ale členskými státy zvlášť.

Nyní závěry plynoucí z toho, že politické instituce operují pod evropskou vlajkou, ale ovládá je intergovernmentální způsob rozhodování Evropské rady.

Z mého pohledu jsou nevýhody jakékoliv federace irelevantní ve srovnání se současným intergovernmentálním systémem. To, co nám EU právě teď ukazuje, je daleko od dobrého příkladu srozumitelného a transparentního vládnutí. Nejdříve se pustím do analýzy rozhodovacího procesu a přezkoumám jeho transparentnost. Potom se podívám na jeho srozumitelnost.

V tomto časovém okamžiku nemůže Evropská unie projít testem transparentnosti:

1. Státní agendy převládají v přijímání společných evropských rozhodnutí ve formálních i neformálních radách národních ministrů. Správně jste na toto poukázal na začátku našeho dialogu. Děje se tak, zatímco instituce, které zastupují celek (nebo které by měly zastupovat celek - ještě se k tomu vrátím), jmenovitě Evropský parlament (EP) a Evropská komise (EK), stojí stranou. Ani jedna nemá kontrolu nad Evropskou radou hlav států (ER), která určuje evropská politická rozhodnutí konsenzuálně (takzvanými závěry). Hlav států, které se neustále zapojují do politických handlů. Evropský parlament nemá právo zákonodárné iniciativy. Toto právo patří Evropské komisi, která má, jak správně uhodnete, intergovernmentální složení: jeden komisař na jeden členský stát. To se podepisuje na jejím výkonu. Rád bych citoval pozdního Karla van Mierta, bývalého eurokomisaře, z rozhovoru z roku 2006 v týdeníku Knack: “Jmenování jednoho komisaře z každého členského státu vytváří strukturu, ve které národní zájmy 25 členů hrají velkou roli. Někteří berou svou úlohu vážně a brání obecný zájem. Ale ostatní přijíždějí ze svých hlavních měst přečíst svůj tahák.”
2. Členské státy se na skutečném rozhodování v Evropské radě podílejí za nerovných podmínek. A členské státy menší než Španělsko se na neformálních setkáních členů Rady, kteří připravují setkání této Rady, nepodílejí vůbec. Místo toho jsou s dohodami větších států konfrontovány až potom a jsou tlačeny k souhlasu s jejich rozhodnutími. Toto je do nebe volající případ řešení dluhové krize v eurozóně. Připomíná mi to Direktorium asi pěti osob, které vládly Francii (1795-1799) a dovedly ji až ke státnímu bankrotu, čímž vydláždily cestu pro Napoleonovu diktaturu. Že by něco k zamyšlení?
3. Rady evropských ministrů zřídkakdy rozhodují absolutní většinou (jeden stát jeden hlas), ale skoro pořád kvalifikovanou většinou (členský stát má určitý počet hlasů podle své demografické a ekonomické váhy); o zásadních otázkách, jako třeba fiskálních záležitostech, se rozhoduje jednomyslně. Vážení hlasů nebo používání práva veta zas a znovu vybízí národní ministry, aby otevírali své národní agendy.
4. Rozhodovací proces se odehrává za zavřenými dveřmi, nikoliv v otevřené debatě v parlamentech, protože je zcela ovlivněn diplomacií a lobbováním.

Stejný příběh můžeme vidět na různorodosti pravidel a procedur.

Smlouvy EU umožňují prostřednictvím diferencovaného rozhodování vytvořit ‘posílenou spolupráci’ z alespoň devíti členských států (Článek 20, sekce 2, Lisabonská smlouva). Toto je takzvaná dvourychlostní Evropa, která vytvořila Schengenskou smlouvu (alespoň devět států zrušilo hraniční kontroly pohybu obyvatelstva) a eurozónu (17 z 27 členských států EU používá jednu měnu, euro). Evropská unie má mnoho pravomocí. Ne méně než pěti druhů (exkluzivní, sdílené atd.). Zároveň disponuje arzenálem legislativních nástrojů (takzvané sekundární směrnice dohromady s evropskými smlouvami tvoří primární směrnice), čtyřmi druhy závazných právních aktů, obzvláště směrnicemi, direktivami a rozhodnutími činěnými Radou. Kromě toho existuje ještě mnoho nezávazných právních aktů.

Mohla by být evropská federace škaredější než tento vícehlavý drak? Kočka by v tomto institucionálním a právním bludišti nenalezla vlastní koťata. Příčinou toho podle mne je, že se evropští politici bojí vidět Evropu fungující jako opravdovou federaci. Jejich strach může souviset s touhou po moci, ale také s nedostatkem sebevědomí, protože voličské chování evropských občanů se stává čím dál tím méně předvídatelné.

Všechno toto vede k závěru, že výhody evropské federace jsou enormní a nevýhody zanedbatelné ve srovnání s nejasnostmi a komplexitou dnešní EU a fundamentálními nedostatky jejího intergovernmentálního přístupu. Na co poslanci Parlamentu a eurokomisaři čekají? Proč se nepokusí utéci z direktoria hlav těch největších států, neujmou se iniciativy a nepředloží evropské společnosti koncept federální Evropy?

Ad 3. Nyní k Vaší otázce, proč preferuji hovořit o federalismu jako o organizační záležitosti spíše než státní.

Federalismus není exkluzivně vyhrazen státům. Je aplikovatelný v jakékoliv organizaci. Federalismus a federální stát nejsou synonyma. Politologové, mezi nimi Daniel Elazar, Preston King a Michael Burgess, zdůrazňují, že federalismus je specifická administrativní struktura, která nepotřebuje být sama o sobě státní, nebo dokonce veřejná. Elazar poukazuje na to, že federalismus může být aplikován na jakoukoliv organizaci, dokonce v privátním sektoru. Ostatní autoři podporují tento pohled tím, když federalismus popisují jako model organizace a ne jeho aplikaci, kterou jsou federace. Některé ‘joint ventures’ jsou, nebo se stanou federacemi multinacionálních soukromých společností. Odborová organizace také může být federací, jako je tomu v Nizozemsku.

Rád bych citoval příspěvek Michaela Burgesse v Federalismus a federace v západní Evropě v Počátcích federální myšlenky, které napsal s S. Rufusem Davisem: “Federální princip je především organizační princip a z toho vyplývá, že federace je organizační forma, která odpovídá tomuto principu. (...) Federalismus lze chápat jako ideologický postoj, filozofický výrok a empirický fakt. (...) Pro nás něchť federalismus znamená doporučení a občas aktivní prosazování federace. (...) I když, jak poznamenává King, může existovat federalismus bez federace, nemůže existovat federace bez nějakého odpovídajícího typu federalismu.”

Burgess nám tímto říká, co jsem napsal dříve: existuje tolik podob federalismu, kolik je federací, veřejných organizací a dalších.

Proto radši mluvím o nezbytnosti ‘evropské federace’, pod jakýmkoliv jménem, a nikoliv o ‘federálním státu Evropě’. Tím, že se vyhýbám slovu stát, umožňuji lidem porozumět tomu, že Evropská federace, hodna-li svého jména, nemá nutně silový monopol jako je tomu u klasických funkcí státu pro zabezpečení vnitřního prostoru hranic a vedení války. Toto by mohlo znamenat, že Evropská federace může spojit a sdílet policejní a vojenské síly, ale že bude potřebovat jednomyslný souhlas všech členských států k zahájení války mimo své území.

Se souhlasem autora přeloženo z anglické verze.