Evropské listy federalistů - jak se rodila americká ústava

V listu č. 16 se Klinkers zamýšlí nad tím, k čemu došlo během Filadelfského shromáždění v roce 1787. Načrtává lopotný proces vzniku ústavy: dva kroky vpřed a jeden krok vzad. Když otcové zakladatelé americké ústavy předložili ucelený argument týkající se nějaké státoprávní záležitosti, vždycky se našli oponenti, kteří prosazovali konfederální přístup. Nicméně se po šesti měsících debat vyslovila většina delegátů pro federální návrh. V reakci na Tombeurovu otázku položenou v předchozím listu ohledně myšlenky Guye Verhofstadta a Daniela Cohn-Bendita uspořádat podobné federální shromáždění po evropských volbách v roce 2014 Klinkers prohlašuje, že je tento plán nutno považovat za strategický omyl. Toto shromáždění by se nemělo konat po evropských volbách v roce 2014, ale spíše v roce 2013. Dle jeho mínění by mělo být hlavním tématem těchto voleb to, zda hlasovat pro federalizaci, nebo proti ní.

List č. 16 - Klinkers, říjen 2012

Drahý Tombeure, dovolte mi začít tím, že odpovím na Vaše otázky z listu č. 15. S radostí souhlasím s Vaším návrhem při návrhu evropské federální ústavy vzít v úvahu také ústavu švýcarskou.

Navíc jsem ve shodě s Vašimi představami o konstitucionálních a institucionálních konturách evropské federální ústavy. Obzvláště pak volba přidělit federálnímu celku taxativní výčet odpovědností by měla zabránit falešnému dojmu, že navrhujeme superstát. Takový taxativní výčet pravomocí federálního celku úplně odstraní zrádné fungování současného principu subsidiarity uplatňovaného v EU. Ještě se k tomu vrátím později v tomto listu. Otázka ohledně způsobu, jakým by měli konstituenti založit federální ústavu, by měla být řešena, jakmile budeme mít připraven náš vlastní model evropské federální ústavy.

Ohledně jednoho momentu Vašeho pojednání musím podotknout následující. Když mluvíte o jedné z pravomocí amerického prezidenta - právu vetovat návrhy zákonů přicházející z Kongresu - zajímá Vás, zda by byl takový systém vhodný pro Evropu. Ústavně opodstatněná odpověď zní: ano, byl. Zmínil jste ale jen první část právního systému. Tou druhou, vycházející z americké ústavy, je to, že prezidentské veto může být přehlasováno dvoutřetinovou většinou v Kongresu. Prezident tedy není všemocný. Vidíme zde jednu z mnoha brzd a protiváh, kterou Američané zabudovali do způsobu dělby moci.

Navíc jsem toho názoru, že prezidentský systém je požehnáním ve srovnání s parlamentní demokracií, kterou má většina evropských států. Své argumenty podporující toto tvrzení bych si chtěl nicméně schovat pro další list, kde budu mít více prostoru vysvětlit, co mám na mysli.

V neposlední řadě s Vámi sdílím přesvědčení, že 18. století i současná situace v Americe jsou srovnatelné se současnou demografickou a finančně-ekonomickou situací v Evropě. Člověku by stačilo přečíst skvělou knihu Geerta Maka Reizen zonder John (Cestování bez Johna), aby uviděl paralely v bohatství i chudobě, v pokroku i stagnaci, v politickém bezvětří i náhlých změnách, v urbanizaci i vylidňování venkova. Tento vhled by v něm ještě posílil, kdyby si přečetl již zmiňovanou knihu Alle Presidenten (Všichni prezidenti) od Franse Verhagena. Toto odhalení okolností, za kterých bylo zvoleno a úřadovalo 44 prezidentů, prohlubuje čtenářovo porozumění americké reality, kterou tak působivě popisuje Geert Mak.

Nyní se pustím do Vaší poslední otázky z listu č. 15. Rád byste věděl, v jakém smyslu by mohlo Filadelfské shromáždění z roku 1787 posloužit jako příklad pro dnešní Evropu. Abych mohl tuto otázku řádně zodpovědět, musím se nejdříve zamyslet nad knihou Za Evropu! autorů Guye Verhofstadta a Daniela Cohn-Bendita publikovanou 1. října 2012. Verhofstadt je předseda Aliance liberálů a demokratů pro Evropu (ALDE) v Evropském parlamentu a Cohn-Bendit je spolupředseda Zelených/Evropské svobodné aliance tamtéž. Tento dokument ve mne vyvolává obdiv i údiv. Než budu moci nastínit důležitost Filadelfského shromáždění, musím vysvětlit proč.

Proč obdiv k této knize? Oba autoři patří do zvláštní skupiny politiků: píší knihy. To je neobvyklé. Nejen proto, že většina politiků kdekoliv na světě knihy nepíše, ale proto, že přihlášení se k politické ideologii je činí zranitelnými. Vyžaduje to odvahu. Psané slovo může být čteno, komentováno a kritizováno donekonečna. Mluvené slovo, na druhou stranu, není pro politické oponenty tak snadným terčem. Nemá pevné okraje a lehce se při silné kritice označí za nepochopený výrok. Jakmile je ale na papíře, vzorec autorových politických hodnot a norem se ocitá na stole, odhalený, připravený k rozpitvání nemilosrdnými chirurgy s ostrými skalpely.

V této knize nám autoři dávají své srdce na dlani. Málokdy jsem četl text, napůl příběh a napůl rozhovor, který by s takovým nadšením a zápalem osvětloval politický postoj. Nic, skutečně nic není formulováno vágně, nepřímo, nejasně nebo zatajováno. Slovo za slovem, větu za větou vysvětlují autoři v zuřivém tempu celkem smutné nedostatky současného intergovernmentálního systému. To vše je podporováno pěknou řadou argumentů, faktů a údajů - celkem vzato, opravdu silná motivace pro přijetí federálního systému. Pro přesvědčené evropské federalisty je tato kniha učiněným potěšením, a tím pádem pohromou pro antifederalisty.

Je těžké porozumět tomu, proč se tito zkušení politici rozhodli zajít až tak daleko. Ještě jednou opakuji, že pro mne tato kniha podtrhuje tu správnou cestu, kterou Vy a já musíme ujít směrem k cíli zvanému ‘federální Evropa’. Ale lidé, kteří federální Evropu odmítají - buď proto, že ze svého pohledu mají upřímné důvody, nebo (jako je tomu u 99 % lidí) nevědí, o čem mluví - dostanou na prvních třech čtyřech stránkách tak zabrat, že přestanou číst. Jako J’accuse… současnosti, ve stylu novinového článku Emila Zoly o případu důstojníka Dreyfuse obviněného ve Francii před více než sto lety z vlastizrady, kniha Za Evropu! nemilosrdně sráží každého, kdo si troufne zlehčovat anebo popírat správnost požadavku na federální budoucnost. Je pochybné, zda právě tito lidé, kterým je toto poselství určeno, učiní obrat o 180 stupňů. Pravděpodobnější je, že se na obranu intergovernmentálního systému před podobnými útoky pokusí vykopat ještě hlubší zákopy. Proč se oba autoři nesnažili argumentovat více pragmaticky, je z mého pohledu zarážející. Jdou příliš daleko před kapelou a nelze říci, že to je proto, že ostatní jdou příliš pomalu. Ostatní s nimi nemají šanci držet krok, nebo je dohnat. Kvůli tomu jejich text někdy připomíná více pamflet nežli vyváženou knihu.

Dalším důvodem údivu je opakující se zneužívání, stejně jako v dalších Verhofstadtových knihách, slova ‘integrace’ nebo ‘integrovaný’. V knize Za Evropu! je nezbytná federalizace opakovaně zdůvodňována potřebou či nutností další integrace členských států. Toto tvrzení slyšíme z úst mnoha dalších, mezi nimiž, jak již bylo řečeno, byl v Projevu o stavu Unie i José Manuel Barroso. Ještě jednou, integrace je nádherný koncept, ale musíme si dávat pozor na to, kde a jak jej používáme. Způsob, jakým je užit v knize Za Evropu!, naznačuje vypaření a rozpuštění jednotlivých států. A obzvláště tento způsob chápání slova ‘integrace’ je významným zdrojem odporu proti federalizaci. Autoři měli udělat jasno v tom, že díky vertikální dělbě moci ve federálním systému vzniká nad permanentními suverénními pravomocemi členských států samostatný komplex pravomocí, který jim ale není nadřazený, jako je tomu v nynějším intergovernmentálním systému. Každá úroveň operuje nezávisle, přičemž ta horní se stará o záležitosti, o které se jednotlivé členské státy (již) nemohou postarat samy - například zahraniční politika, finance a ekonomika federálního státu, obrana a některé další. Již jste se o tom zmiňoval v listu č. 15, když jste psal o konceptu výlučných pravomocí. Jen a pouze v této horní federální úrovni je slovo ‘integrace’ vhodné v tom smyslu, že oblasti, které byly zprvu zaopatřovány jednotlivými státy, jsou nyní zaopatřovány společně federálním celkem stojícím nad státy. Důvody, jimiž oba autoři vysvětlují, proč samostatné státy v těchto oblastech nemají samy jakoukoliv šanci proti Americe, Indii, Brazílii (všechno to jsou federace!) a Číně, stejně jako proti některým dalším nastupujícím světovým mocnostem, dokonale korespondují s tím, co jste, vážený Tombeure, již důkladně nastínil v listu č. 9.

Špatné používání slova ‘integrace’ připomíná další stránku mého údivu: skoro úplně chybějící názor nebo návrh konstitucionální a institucionální povahy. Autoři nevysvětlují, co federace obnáší právně a organizačně. To je vážný nedostatek, protože rozvážné a pragmatické vysvětlení toho, čím se federální organizace liší od intergovernmentálního systému, by mohlo federálnímu systému získat zastánce. Jediný text konstitucionální a institucionální povahy je jejich volání po shromáždění (s delegáty ze všech sfér společnosti) brzy po evropských volbách v roce 2014, s cílem vytvořit federální Evropskou unii. Tuto výzvu opírají o příklad Filadelfského shromáždění, které v roce 1787 dokázalo přetransformovat volně organizovanou konfederaci na pevnou federální spolupráci pod názvem Spojené státy americké.

Teprve nyní mohu začít odpovídat na Vaši otázku stran toho, v jakém smyslu by mohlo shromáždění z roku 1787 posloužit jako příklad pro naši federální Evropu zítřka. Dle mého názoru dělají Verhofstadt a Cohn-Bendit strategickou chybu. Jejich shromáždění by se nemělo konat po roce 2014, ale před evropskými volbami. To znamená v roce 2013. Výsledek tohoto shromáždění by měl být vstupem pro volební klání: pro, nebo proti federalizaci; všechno, nebo nic. Organizace takového shromáždění by měla začít nyní. Proč? Aby vytvořilo protiváhu proti některým ideám, plánům, návrhům, studiím a zprávám, které jsou nyní připravovány lidmi jako Van Rompuy, Barroso, Westerwelle a kdo ví, kým ještě, pod zástěrkou ‘federalizace’, ale které doopravdy vytvářejí více intergovernmentalismu. Když bude jasno v tom, že rok 2013 bude ve znamení shromáždění věnovaného vytvoření federální Evropy, je pravděpodobné, že tyto plány atd., které mají ve skutečnosti prohloubit intergovernmentální systém, budou odloženy.

Nyní k samotnému Filadelfskému shromáždění. Opět zde máme historické ohlédnutí jako osvědčený příklad k ponaučení. Proč bylo toto shromáždění svoláno? Poté, co hrstka britských kolonií (dominií) vystoupila z Velké Británie (což bylo završeno Deklarací nezávislosti Thomase Jeffersona), si všech třináct států zřídilo svůj vlastní vládní systém. Dohromady vytvořily konfederaci založenou na smlouvě zvané Články Konfederace (1777/1781) a zaměřenou na péči o své společné zájmy. Neměly nad sebou ale samostatný orgán, který by se skutečně mohl postarat o jejich společné rozhodování. Před rokem 1776 byly noviny a jiné tiskoviny píšící o politice plné stovek pamfletů a článků, což po zřízení Článků Konfederace ještě zesílilo. Každý stát si navrhl svůj vlastní politický systém. V procesu přechodu z kolonie na stát se beznadějně zapletly do pavučiny protichůdných pohledů a modelů.

Bylo to vyčerpávající a často odrazující hledání základních principů a primárních institucí svobodné vlády. Představa, že pro sebe po boji o nezávislost vytvořily rajskou zahradu, s minimem státních omezení, se v praxi ukázala lichou. Kolem roku 1787 měly všechny státy za sebou důkladnou debatu, a dokonce si i vyzkoušely organizaci samosprávy, aniž by mezi nimi existovala nějaká uniformita. Některé státy si zvolily jednokomorový, jiné dvoukomorový systém. Některé zavedly základní práva, Listiny základních práv a svobod. Po jedenácti letech experimentování začaly být slabiny této vlády evidentní. Nad všemi ostatními problémy vyvstával jeden dominantní: nedostatek pěnez pro financování společného zájmu. Konfederální parlament mohl tisknout peníze, ty ale neměly žádnou hodnotu. Žádný z konfederálních států neplatil daně včas, nebo neplatil vůbec. Neexistovala společná armáda na obranu konfederace jako nezávislého státu proti případným nepřátelům. Měly pouze volně sdružené skupinky žoldáků. Po jedenácti letech konfederálního protloukání nebylo nic, co by dokazovalo, že se z nich stal hrdý, respektovaný, nezávislý a suverénní národ. Přišel čas dát se dohromady.

Kromě toho by důkladnější analýza mnohých slabostí a nedostatků konfederálního systému té doby odhalila, že dnešní Evropská unie vykazuje přesně ty samé chyby. I když přeci jen trochu odlišně od amerického případu: tehdy jim trvalo jen jedenáct let, než si uvědomili, že je potřeba nahradit konfederaci federací. My v Evropě se potýkáme se zalepováním zapáchajících ran našeho vlastního evropského konfederálního systému od roku 1950.

Po několika neúspěšných pokusech zorganizovat v letech 1785 a 1786 společnou debatu se v květnu roku 1787 - z iniciativy, kromě jiných, Jamese Madisona, Alexandra Hamiltona a George Washingtona - ve Filadelfii sešlo 55 delegátů dvanácti ze třinácti konfederálních států. Ačkoliv byla jejich znalost a zkušenost s principy fungování státu různá, na některé věci měli stejný pohled, jako například na nutnost zastoupení, a tím pádem odmítali demokracii ve smyslu, že “každý se podílí na rozhodování o všem”. Rovněž přijali krédo Jamesa Madisona, který jej později rozvinul v Listu federalistů č. 51: “Nejdříve musíte umožnit vládě vládnout lidem a hned potom ji zavázat kontrolou sebe nad sebou.” Tato myšlenka byla hlavním motivem pro zasazení federální ústavy jakožto produktu Filadelfského shromáždění do pevné konstrukce tří pilířů moci a jejich vyvážení tak, aby se zabránilo převládnutí jednoho nad ostatními. To garantuje svobodu a navždy vylučuje utlačovatele.

Filadelfské shromáždění před sebou mělo k prodiskutování těžké teoretické problémy státoprávního charakteru, zatímco se jeho delegáti od sebe navzájem značně lišili: společensky, etnicky, ve věcech víry a prosperitě. Všichni zastávali své vlastní názory, pokud šlo o rozsah konfederace, zahraniční záležitosti a obchod, oddělení státu a církve, soukromé vlastnictví, spekulace s pozemky, otroctví a finanční záležitosti státu. Proto je pozoruhodné, že během rozhovorů došlo k obratu o 180 stupňů. Shromáždili se, aby pozměnili existující konfederální smlouvu Články Konfederace a posílili konfederaci. Místo toho se Shromáždění již v červnu 1787 rozhodlo, na základě návrhu Jamese Madisona, navrhnout něco úplně nového, federální systém.

Tento Madisonův návrh je znám jako ‘virginský plán’ a byl podporován většími státy. Silně se opíral o myšlenky Johna Locka (vláda by měla mít podporu svých občanů) a Montesquieua (tři složky moci by měly být odděleny). Delegáti menších států tento plán vnímali jako pokus o puč a snažili se jej změnit návrhem protiplánu, známého též jako ‘newjerseyský plán’. Tento protitah neuspěl, avšak obě strany se sešly v kompromisním návrhu též známém jako ‘velký kompromis’ z 6. července 1787. Výsledkem bylo společné rozhodnutí mít federální systém s dolní komorou zaručující zastupitelskou demokracii tak, že Sněmovna reprezentantů bude mít poměrné složení k počtu obyvatel každého státu, a horní komorou se dvěma zástupci na stát, tím pádem bez jakékoliv vazby na velikost populace. Jakmile prošel tento návrh, rychlost přijímání rozhodnutí se zvětšila. Během týdnů se shodli na pravomocech třech složek moci, volbě prezidenta, organizaci soudnictví a způsobu ratifikace navrhované ústavy.

Návrh ústavy byl hotov již 6. srpna 1787. Pozoruhodný na něm je taxativní výčet pravomocí komor Kongresu. To je ten moment, na který odkazuji v druhém odstavci tohoto listu: nutnost dát si toto do souvislosti s takzvaným principem ‘subsidiarity’ v současné EU. Princip subsidiarity říká, že členským státům EU by mělo být umožněno dělat to, co mohou lépe udělat samy než s pomocí Bruselu. Zatímco smyslem tohoto principu bylo nechat suverénní rozhodování členských států nedotčené do maximální možné míry, v praxi se intergovernmentální EU vyvinula v systém centrálně zaváděné uniformity: hierarchické rozhodování shora dolů přicházející od představitelů vlád a hlav států sedících v Evropské radě. Nebudu opakovat, co na toto téma bylo napsáno v předchozích listech. Věc stačí uzavřít slovy, že princip subsidiarity, jestli kdy vůbec prakticky existoval, byl pohřben vytvořením Evropské rady - za narůstajícího odporu lidí a politiků z členských států proti porušování tohoto principu, které v důsledku opravdu rozežírá národní suverenitu.

I když byla tato systémová chyba rozebírána stokrát po mnoho let, delegátům Filadelfského shromáždění trvalo jen pár týdnů, než tuto myšlenku hodili do koše na odpadky. O co přesně šlo? Již zmiňovaný Madisonův virginský plán obsahoval text, který by Kongresu udělil pravomoc “vydávat zákony ve všech případech, k nimž nejsou jednotlivé státy způsobilé”. Delegáti velice správně pochopili, že by tím doširoka otevřeli dveře Kongresu, aby se choval jako velmoc, legálně oprávněná přehlasovat zákonodárný sbor každého státu. V diskuzi o této věci se objevil koncept nutné vertikální dělby moci, což vyústilo v rozhodnutí omezit pravomoci komor Kongresu pomocí výčtu.

Toto, drahý Tombeure, je americký ekvivalent (Němci požadovaného) Kompetenzkatalogu, o kterém jste mluvil v listu č. 15. A toto - taxativní výčet pravomocí - je to, co musíme zahrnout ve svém návrhu ústavy jako náhradu za princip subsidiarity, který nikdy doopravdy nefungoval.

Zpátky do Filadelfie. Mezi 7. a 10. srpnem 1787 diskutovalo Shromáždění návrh federální ústavy odstavec po odstavci. Spoustu času strávili rozhodováním o už tak taxativně vyjmenovaných kompetencích prezidenta, jeho vztahu ke Kongresu a způsobu, kterým musí být tento vztah pomocí nástrojů jako souhlas a veto zanesen do procedur. Po 10. září začala komise sepisovat finální návrh pod vedením Gouverneura Morrise z Pensylvánie. I přes nesouhlasné reptání třech delegátů, kteří s návrhem nesouhlasili, jej 39 podepsalo a všichni přítomní souhlasili s tím, aby byl předložen před občany států.

Tím začala v říjnu 1787 cesta k ratifikaci ústavy. Hlavní zastánci návrhu v té době těžili z chytrého výběru slov, v našich časech lépe známého jako používání percepce jako přesvědčovací techniky. Před a po Filadelfském shromáždění byly pojmy jako ‘konfederace’ a ‘federace’ používány víceméně jako synonyma. Navrhovaná ústava byla nicméně předložena pod exkluzivní značkou ‘federalista’. V důsledku toho byli přívrženci Článků Konfederace nazýváni ‘konfederalisty’ a poté ‘antifederalisty’. Negativní konotace, která nakonec sehrála svou roli v ratifikaci ústavy občany všech třinácti konfederálních států. ‘Federalista’ navíc postupně začal být chápán jako ten pravý pokračovatel revoluce, která přinesla svobodu. Aby toho nebylo málo, pokud jde o účinnost percepce, federalisté dokázali přesvědčit lid, že se stabilním a energickým federálním systémem budou Spojené státy prospívat, ať už půjde o velikost, prosperitu nebo politiku. Čas dal tomuto odhadu za pravdu.

Jak jsem popsal v předchozích listech, Alexander Hamilton, James Madison a John Jay napsali 85 listů, aby vysvětlili a obhájili federální ústavu. Jejich listy byly zveřejněny v newyorských novinách mezi 27. říjnem 1787 a 2. dubnem 1788. Hamilton se zaměřoval na potřebu energické vlády, na pravomoci parlamentu a na záležitosti výkonné a soudní moci. Madison se soustředil na ozřejmování charakteru federálního systému a na systém brzd a protiváh mezi třemi pilíři moci. Jak již bylo řečeno, psali pod společným pseudonymem Publius. Jejich čtenáři nevěděli, kdo se za ním skrývá. Vyprovokovali tím federalisticky i antifederalisticky laděné články v novinách psané pod pseudonymy jako Brutus, Cato, Hlídka a Farmář Federalista.

V lednu roku 1788 byl návrh ústavy ratifikován občany pěti států. V květnu osmi. Zbýval jeden stát potřebný pro to, aby se ústava stala skutečností. V červnu 1788 ratifikovalo už deset států, což bylo víc než dost na to, aby v roce 1789 vešla v platnost. Díky dosažení tohoto bodu zlomu se rozhodly ratifikovat i další tři státy, navzdory jejich dřívějšímu odporu k návrhu. V květnu 1790 ratifikovalo všech třináct států.

Dovolte mi vrátit se zpět k Verhofstadtovu a Cohn-Benditovu volání po shromáždění, jako bylo to filadelfské, po evropských volbách v roce 2014. Znovu bych rád zdůraznil nutnost, aby k němu došlo v roce 2013 jako vrcholné výzvě pro intergovernmentalisty v nadcházejících volbách v roce 2014. Shromáždění, jako bylo to ve Filadelfii, se nicméně nezdá být příliš vhodné. ‘Uvěznit’ delegáty skoro na rok na jednom místě neodpovídá této době. Obzvláště ve světle návrhu, aby federalizace vzešla z a byla ratifikována občany Evropy. S pomocí sociálních médií léta páně 2013 je možné aktivovat celou Evropu. Záleží jen na organizaci.

Navíc bych se rád přimluvil za to, aby - na rozdíl od filadelfské metody - aktivace evropských federalistů ve všech státech EU neměla za cíl návrh federální ústavy, ale připomínkování a vylepšení návrhu ústavy předložené evropským občanům. Kvůli tomu, vážený Tombeure, jsem toho názoru, že Vy a já jsme povinni udělat to, co Verhofstadt a Cohn-Bendit zanedbali: vrhnout jasné světlo na konstitucionální a institucionální stránky federální evropské ústavy tím, že takový dokument navrhneme sami. Podporováni americkou ústavou jako osvědčeným postupem a samozřejmě také švýcarskou ústavou. Očekávám v této věci Vaši odpověď.

Se svolením autora přeloženo z angličtiny.