Evropské listy federalistů - proč se některé federace nepovedly?

List č. 18 se zamýšlí nad důvody vedoucími k selhání některých federálních systémů. Tombeur líčí vznik Spojených států indonéských, který byl rychle následován jejich rozpadem. Pokusy vytvořit federace v Africe a východní Evropě potkal stejný osud. Tombeur identifikuje příčiny těchto selhání, aby se mohly stát ponaučením pro naši kompozici federální Evropy.

List č. 18 - Tombeur, listopad 2012

Drahý Klinkersi, před několika týdny jsem psal, že jádrem federalismu je to, že federace (celek, spolek) a federované části (jedno jak se jmenují, třeba členské státy) fungují každý odděleně a paralelně se všemi ostatními. Obě úrovně potřebují vlastní prostor pro tvorbu politik, aby bylo oddělené fungování možné. Uvnitř federace je tento prostor vzájemně garantován, i když se jeho velikost může lišit od federace k federaci. Tato dvojitá nezávislost předpokládá, že se jednotlivé státy postarají o svou vlastní vládu pro vlastní občany a že federace vytváří politiky představující společný zájem všech občanů všech členských států.

Je pravdou, že řada federací záhy po svém vzniku selhala nebo zmizela - od Indonésie přes africké a asijské federace až po evropské federace, jmenovitě Jugoslávii a Československo. Některé existující federace vykazují známky pnutí, například Belgie a Kanada. Pro náš projekt týkající se federální Evropy je zajímavé znát příčiny těchto neúspěšných federálních konstrukcí, způsob jejich rozpadu a proč tato pnutí existovala. Člověk se může učit také z nejhorších příkladů. Z tohoto důvodu hodlám vrhnout trochu světla na některá z těchto selhání, abychom se při tvorbě federální Evropy vyhnuli stejným chybám.

Nejprve bych chtěl načrtnout příběh federací, které nefungovaly, nebo fungovaly jen stěží. U každého z těchto selhání uvedu pár příčinných faktorů. Jeden neúspěšný pokus vytvořit federaci bude probrán více do hloubky: Indonésie. Poté, co jste v listu č. 1 stručně popsal historii Spojených států indonéských, jste se mě zeptal, zda existuje více neúspěšných federací. V odpovědi na tuto otázku popíši vzestup a pád dvou evropských federací: Jugoslávie a Československa. V samostatném listu se budu věnovat vadám v konstrukci belgické federace.

Jako příklad první skupiny federací, které byly naplánované a dokonce založené, ale nefungovaly, nebo fungovaly po velmi krátkou dobu, si nejdříve vezmu Indonésii. Když v roce 1945 muselo poražené Japonsko ukončit okupaci nizozemské kolonie ve Východní Indonésii, došlo k převzetí moci indonéským hnutím odporu na západní straně Indonésie spolu s vyhlášením nezávislosti. Nizozemské pokusy udělit Indonésii autonomii úpravou ústavy a udržet tak souostroví uvnitř království se zas a znovu setkávaly s odporem. Přes několik dohod se nepodařilo zabránit tomu, aby si Nizozemsko přidržovalo moc nad Indonésií pomocí ‘policejních akcí’. Začátkem roku 1946 Nizozemsko navrhlo vytvoření federálního indonéského státu a proces jeho založení se rozběhl.

Odpor proti Nizozemsku nicméně pod mezinárodním tlakem znatelně narostl. Začínala tehdy éra, kdy se po celém světě právo na sebeurčení psalo velkými písmeny. V roce 1949 byla zorganizována meziindonéská konference. Přítomny byly centrálně řízená Indonéská republika, založená javánským obyvatelstvem pod vedením Sukarna a jeho následovníků, a dalších patnáct teritorií, aby se pokusily založit nezávislou Republiku spojených států indonéských (RUSI). V prosinci 1949 byla nizozemská suverenita legálně převedena na RUSI. Brzy poté došlo k několika revoltám, z nichž některé byly vedeny Sukarnem. Ve výsledku bylo patnáct teritorií pohlceno Indonéskou republikou, a tím pádem ztraceno RUSI. I když se postavila Východní Indonésie proti tomuto postoupení, boj mezi legitimní RUSI a nelegitimní, ale fakticky existující, centrálně řízenou unitární Indonéskou republikou vedl v srpnu 1950 k rozpuštění RUSI a její úplné absorpci republikou.

Vyvstává otázka, jaké příčiny přispěly k tomuto neúspěšnému pokusu o federalizaci.

Po odchodu Japonska neměla Indonésie zavedenou státní strukturu. Lokální elity tak mohly vyplnit vzniklé vakuum odporem proti kolonizátorovi a vybudováním vlastní vlády. To mělo sehrát důležitou roli, když bylo třeba učinit volbu mezi unitárním státem a federalismem, obzvláště v západní části Indonésie. Nepovažovali ji za volbu mezi dvěma formami organizace státu, ale mezi dvěma politickými profily: federalismus byl považován za pronizozemský, tím pádem cizí a koloniální; unitární stát byl považován za původní, národní a moderní. Na jedné straně měl federalismus negativní konotaci: byl spojován s externě zaváděnou formou společenského života a s chaosem, který by ohrozil územní celistvost, protože národní identita byla křehká díky velké diverzitě lokálních a regionálních kultur. Republikánská elita považovala tyto kultury za primitivní a feudální, zatímco národní identitu za moderní. Na druhé straně existovalo spojení unitární republiky s obnovenou nezávislostí, tedy s emancipací, což znamenalo, že lidé dávali přednost republice.

Federalismus by jinými slovy posílil vnitřní i vnější hrozby pro nový stát, zatímco unitární stát by je zmenšil vytvořením jednoty a stability. RUSI nebyly založeny v zavedeném a demokratickém systému, ani v pluralitní společnosti. Provizorní federální ústava navíc říkala, že zastupitelé z každého členského státu nebudou voleni občany, ale jmenováni příslušnými vládami, z nichž většina byla proti federaci. Z toho plyne, že ve skutečnosti vznikl intergovernmentální systém, který byl nepřátelský k vertikální dělbě moci, tím pádem proti federalismu. Plánovaná federace navíc vykazovala určité nerovnováhy: byla by (v profesionálním žargonu) společensky a politicky asymetrická, protože skoro polovinu indonéské populace tvoří Javánci (asi 42 %). Ve federaci mohli vliv pouze ztratit.

Abych tento příklad uzavřel, rád bych citoval z příspěvku Thomase Goumena v knize Defunct Federalism, pasáž, která jasně vysvětluje jádro indonéského příběhu: “Indonéský příklad přidává na významu hypotéze, která říká, že pokud je federalismus zaveden zvenčí a postrádá konsolidované demokratické instituce, je pravděpodobné, že selže. V případě Indonésie bylo selhání napomoženo také absencí konzistentního ústavního rámce a asymetrií moci mezi Republikou a ostatními federálními útvary.”

Tento příběh není ojedinělý. K podobným pokusům zřídit federaci z iniciativy, nebo aspoň za aktivní spolupráce bývalého kolonizátora docházelo v prvních dvou desetiletích po druhé světové válce, jen aby rychle selhaly ze stejných důvodů. Stalo se tak v Africe v případě Rhodesie a Ňaska, a Kamerunu. Federální Etiopie-Eritrea rovněž selhala, navzdory intervenci nedávno předtím založené Organizace spojených národů. V Pákistánu-Bengálsku Britové zanechali Government of India Act s federálními charakteristikami. Z tohoto zákona se stala provizorní ústava. Pákistán nicméně centralizoval svou vládu bez britského ovlivňování.

Jaké ponaučení plyne z těchto neúspěšných pokusů o federalizaci? Zaprvé to, že externě či shora-dolů zavedený federalismus nefunguje. Musí být splněny určité podmínky. Jednak musí existovat společné hodnoty a zájmy jako hybná síla pro vytvoření federace. Je také důležité, aby byla politická reprezentace legitimní a připravenost spolupracovat a projevovat solidaritu vzájemná, obzvláště pokud federace zahrnuje rozdílné skupiny obyvatelstva. Ve všech výše zmíněných případech nebyly dvě nebo více z těchto podmínek splněny.

Nyní zpátky do Evropy, ke dvěma federacím, které po čase přestaly existovat. Jedna, Jugoslávie, skončila v násilnostech a druhá, Československo, politickou dohodou.

První jugoslávská ústava z roku 1946 byla kopií sovětské ústavy, až na to, že jugoslávské členské státy neměly právo zřizovat armádu nebo prosazovat svou vlastní zahraniční politiku. Jugoslávie byla vystavěna na třech úrovních: federální, republikové a administrativní. Poté, co se Jugoslávie v roce 1948 odklonila od Sovětského svazu, začala kombinovat komunismus s federalismem: její ideologie musela podporovat federalismus i stát, skrze základní princip územní organizace. Přesněji řečeno, nové ústavy (1953, 1963 a 1974) zavedly a posílily praxi ekonomické samosprávy: federace se stala společenstvím ‘producentů’ spíše než společenstvím národností. Samospráva na úrovni obchodních jednotek se tím pádem stala významným rysem federace. Samospráva pronikla do všech vrstev veřejného života. Ve výsledku se moc přesunula z centra na periferii, do federovaných republik.

Jeden z politiků podporujících systém samosprávy, Slovinec Edvard Kardelj, prohlásil, že federální vláda již nedisponuje nezávislou mocí nad společností, že ani nemá ve společnosti svou vlastní identitu a že se postupně stává nástrojem společnosti organizované prostřednictvím samosprávy. Komunistická vláda zůstala stát pevně na nohou, i když více v členských státech nežli ve federální vládě. Institucionální zakotvení federalismu bylo zavrženo. Federace ztratila svůj ústavní základ a existovala jen v politice komunistické strany a lidové armády. Vedle toho Josip Broz Tito stále prosazoval jako ‘organickou’ identitu tu jugoslávskou, což měla být symbióza mezi republikovou identitou (identitou členského státu) a poutem s jugoslávskou státní komunitou. Místní a regionální samospráva nicméně posílila a pocit jugoslávské spřízněnosti ochladl.

Během 80. let, po Titově smrti, nabral proces defederalizace na rychlosti. Republikové elity se zajímaly pouze o svůj vlastní členský stát, i na úkor ostatních republik a federace. Postupně se z nich staly soupeři.

Jugoslávská republika zkolabovala brzy po rozpadu Sovětského svazu a východního bloku, i když to mohlo být jen spouštěčem, nikoliv opravdovou příčinou. Násilí mezi jugoslávskými republikami propuklo díky tomu, že se jejich hranice neshodovaly s rozličnými etnickými skupinami.

V jednom z předchozích listů jsem zmínil nizozemský návrh změnit republikové (i jiné) vnitřní hranice Jugoslávie. Tento návrh byl ostatními zeměmi EU zamítnut. Z mého pohledu šlo o zásadní chybu, která vedla k tisícům mrtvých v Jugoslávii. Konflikt přetrvává do dnešních dnů, nejen v srdcích a myslích lidí, ale také v politice a strukturách, kupříkladu v umělém státě Bosna a Hercegovina. Tento stát existuje jen díky okupaci a poručnictví mezinárodního společenství. Zajímalo by mne, proč se před a po válce v Jugoslávii nenašel ani jeden evropský politik, který by zorganizoval politickou konferenci o Balkánu.

Jak může být toto selhání vysvětleno?

V zájmu důležitosti pro Evropu se omezím na následující prvky. Zaprvé je patrné, že politická praxe a organizace státu nebyly v souladu: federální instituce existovaly jen proto, aby podporovaly stranické programy, nikoliv aby poskytovaly řešení sporů. Když se vyskytl spor, řešil se pomocí externích nástrojů. Ústava se soustředila spíše na vytváření ideálního řádu - který nikdy nenastal - než na řešení politické situace v Jugoslávii. Vše bylo zaměřeno na maximalizaci moci, nikoliv na konstrukci státu, který by dlouhodobě dokázal řešit konflikty. Následující věta z příspěvku Matta MacCullocka a Silvie Susnjic v knize Defunct Federalism shrnuje vysvětlení jugoslávského dramatu v kostce: “V tomto směru se zdá, že příklad Jugoslávie naznačuje, že uvalení federalismu umocněné neschopností přijít s jedinou představou myšlenkového rámce státu přispělo ke konečnému kolapsu federálního projektu.”

Jaké ponaučení si z toho vzít? Federalismus vyžaduje konstitucionální i institucionální organizaci, přinejmenším určující jasnou dělbu moci mezi federálním celkem a pravomocemi členských států; a také mechanismus pro řešení konfliktů. Jugoslávská ústava tyto prvky navzdory svým čtyři sta článkům postrádala. Federální úroveň byla navíc podkopávána tím, že samospráva byla organizována pouze na nižších úrovních než federální. Federální celek tím pádem neměl šanci vytvořit celonárodní integrující dynamiku.

Československo se formálně stalo federací v roce 1969. Podle zákona byla země rozdělena na dvě socialistické republiky. Každá republika měla svůj vlastní parlament (Národní radu) a vládu; pro celou zemi vznikl federální parlament (Federální shromáždění) složený ze dvou komor a federální výkonná moc. Nejvíce politické moci bylo nicméně stále rozděleno mezi Československou komunistickou stranu a Slovenskou komunistickou stranu. Prvně jmenovaná byla zodpovědná za přijímání primárních rozhodnutí týkajících se tvorby zákonů a jejich vykonávání.

V roce 1969 se staly životní styl a hodnoty všech obyvatel srovnatelnými, bez ohledu na jejich národní identitu. Souviselo to se značnou mobilitou mezi oběma komunitami: na základě průzkumu z roku 1990 uvádělo 57 % slovenské populace, že má české přátele a 31 % mělo české příbuzné, zatímco 23 % české populace deklarovalo, že má slovenské přátele a 45 % mělo slovenské příbuzné. V období po pádu Berlínské zdi v roce 1989 se Československo poprvé stalo zároveň federací a zároveň demokracií.

Navzdory tomuto obrázku poměrně integrované společnosti posílil výsledek voleb z roku 1992 dva nesrovnatelné pohledy na organizaci státu. Tyto vize byly podporovány dvěma největšími, stejně silnými politickými stranami v obou komunitách. Co bylo tím nepřekonatelným rozdílem mezi oběma vizemi? Zásadním rozdílem bylo to, zda je federace postavena zdola-nahoru nebo shora-dolů. První názor říkal, že dílčí, federované části země delegovaly některé svoje pravomoci směrem nahoru do federace. Druhý názor říkal, že federace delegovala některé pravomoci směrem dolů do členských států. Slovenský představitel Vladimír Mečiar obhajoval první názor, žádaje suverenitu pro členské státy ve společném státě. Český zástupce Václav Klaus nemohl tento názor přijmout; podle něj šlo o hybridní systém. Již od začátku se distancoval od federalismu a začal s Mečiarem domlouvat rozdělení země na dvě části. Federální Československo přestalo 1. ledna 1993 existovat a přeměnilo se na dva státy.

Taková jsou fakta. Nyní se opět musíme zabývat otázkami o příčinách rozpadu této federace.

První tezí je to, že federalismus jako státní model byl opakovaně používán nikoliv jako cíl sám o sobě, ale jako nástroj sloužící politickým účelům, které neměly s právem občanů na sebeurčení nic společného. I když se při několika příležitostech zdálo, že byl koncept federalizace považován za důležitý, pomocná role federalismu vedla k polovičatým politickým opatřením. Překážky narovnávání vícevrstvé identity byly odbourávány pouze politicky, nikoliv institucionálně, a související problémy byly proto vyřešeny jen příležitostně a dočasně. Tlaky způsobené federálními defekty a jejich vnímání tím pádem přetrvávaly. Jak se zdá, svou negativní úlohu sehrály základní mýty - příběhy o vzniku národa. Starý příběh pro Čechy, čerstvý pro Slováky. Češi ve Slovácích spatřovali mladší bratry, kteří museli být iniciováni a mělo k nim být tedy přistupováno povýšenecky. Tyto mýty stály v cestě vzniku federální identity. Rozdílné dějiny obou komunit, nikoliv však vzájemně nepřátelské (nevraživost existovala mezi Slováky a Maďary) vedly k pocitu nerovnosti mezi oběma státy. Toto vzájemné chápání nerovnosti se ještě zvětšilo se založením státu. Češi neviděli rozdíl mezi svou vlastní identitou a československou národností, ale Slováci ano. Pocit nerovnosti byl také živen asymetrickou organizací federace. Se Slováky bylo zacházeno jinak, nejdříve politicky za dob komunismu - tím, že měli svou vlastní stranu - a posléze institucionálně; z pohledu Čechů šlo o privilegia, ale Slováci to cítili jinak.

I v tomto případě musíme dojít k závěru, že federalismus nebyl cílem sám o sobě, aby vytvořil přidanou hodnotu pro federující se skupiny, ale sloužil jako nástroj pro dosahování jiných politických cílů. To také mohlo být příčinou tohoto neúspěchu. Institucionálně nerovný přístup k oběma komunitám mohl rovněž sehrát svou roli, konkrétně založení samotné federace. Podle Slováků nutné, pro Čechy nadbytečné, čili v jejich očích privilegium pro Slováky. Dále pak, stejně jako v Jugoslávii, neexistovala žádná opatření pro řešení sporů. Pravděpodobně proto, že obě země byly řízeny diktátorskými režimy jedné strany. Taková opatření byla považována za nepotřebná, protože komunistická strana za všech okolností reprezentovala stát. V poslední řadě, náhlá otevřenost a unikátní emancipace politického života v Československu, situace, se kterou se obě komunity nikdy předtím nesetkaly, mohly přispět k rozpadu země na dva samostatné státy. Proces demokratizace, který měl za následek, že zdrženlivý postoj ke změně politických hranic byl v tomto případě uvolněn, na rozdíl od konzervativního postoje k hranicím, kterého je možno si všimnout jinde ve světě.

Obě komunity si za těchto okolností neuvědomily, že federální identita může být šancí na morální, kulturní a politické posílení jejich příslušných národních identit. Vyhodnocení oné přidané hodnoty by přitom nemuselo být v každé komunitě stejné. Komunity skutečně mohou mít rozdílné důvody pro vytvoření federace. Společné porozumění přidané hodnoty federalismu je nicméně nutné.

Jan Růžička a Kamila Stullerová velmi dobře vystihují selhání federalismu, je-li používán jako prostředek a nikoliv jako cíl sám o sobě. V knize Defunct Federalism píší (záležitost týkající se nejenom Československa, ale všech zmiňovaných případů a Belgie, o které bude následující list): “Pomocná funkce československého federalismu, jak je popsána v této kapitole, je přesně případem federalismu, který byl zas a znova používán jako prostředek pro dosahování jiných politických účelů. Nikdy nebyl považován za dobrý sám o sobě.”

Tento i další případy, zdá se, ukazují, že úspěch federalismu závisí na srozumitelnosti, s jakou je popisován jeho přínos pro politickou svobodu, demokratickou odpovědnost, ekonomickou konkurenceschopnost i kulturní bohatství. Aby se tato přidaná hodnota vysvětlila, je zřejmě zapotřebí dostatečně dlouhé debaty. Nemohu dostatečně zdůraznit následující fakt: vytvoření federace vyžaduje veřejnou, široce podporovanou společenskou diskuzi. Možná by měly být o Evropské federaci zorganizovány veřejné konference a referenda. Co Vy na to, drahý Klinkersi?

Se svolením autora přeloženo z anglické verze.