Před tím, než bude pokračovat ve zkoumání podstaty federalizace, považuje Klinkers za moudré určit, proč každý z mnoha pokusů přeměnit Evropskou unii na federaci doposud vždycky selhal. Čtenáře zavede do multidisciplinárního vědního oboru veřejné správy, aby na základních myšlenkách čerpajících z kybernetiky a teorie systémů ozřejmil systémové chyby intergovernmentálního systému, díky nimž je tento systém již klinicky mrtvý. Zároveň vysvětluje, proč je každý pokus vytvořit federální koncepci vycházející z tohoto systému rovněž odsouzen k nezdaru.
List č. 11 - Klinkers, září 2012
Upřímně doufám, že duch a obrovské výhody federální formy vlády již byly rozebrány dostatečně. Nyní je naší povinností objasnit, jak by současná Evropská unie pomocí federálního způsobu organizace zajistila svou svobodu, bezpečnost a štěstí (právem každého občana je usilovat o své vlastní štěstí) - klíčová slova, kterými americké Listy federalistů velebí federalismus. Hlavní otázkou je, jak by mohla být evropská federální forma vlády zavedena. A také, jak by měla vypadat z politicko-právního (konstitucionálního) i organizačního (institucionálního) hlediska.
Pro zodpovězení hlavní otázky bychom nejdříve měli analyzovat, proč dosud všechny pokusy selhaly. Již zmiňovaný Luuk van Middelaar velmi podrobně rozebírá důvody selhání řady předešlých federalizačních snah. Z pohledu konceptu subsidiarity, kterému se bude věnovat jeden z následujících listů, shrnuje tato selhání a jejich důvody rovněž již zmiňovaná Éva Bóka. Oba autoři poukazují na překážky, které stojí federalizaci v cestě. Když se právě na tuto věc podíváme zblízka, to jest budeme hledat odpovědět na to, kdo a proč byl zodpovědný za tato selhání, všimneme si, že všechna mají jednoho společného jmenovatele. Všechny pokusy vytvořit federální Evropu vzešly zevnitř intergovernmentálního systému samotného. Ze systému, který je sám o sobě slabý, neduživý a skomírající.
Hodně to vypovídá o příčinách vedoucích k neustále selhávajícím pokusům Unii federalizovat. Je nemožné, aby systém vládnutí zaměřený na evropskou soudržnost a spolupráci, ale ve skutečnosti fungující na bázi národních zájmů, tím pádem založený na rozdělení a segregaci, vytvořil nové autonomní centrum moci. To prostě nejde. A to byl přesně ten důvod, proč Hamilton, Madison a Jay popostrčili Filadelfské shromáždění v roce 1787 směrem k navržení federální ústavy a nikoliv ke změně konfederální smlouvy. Přes své někdy protichůdné osobní názory dokonale rozuměli tomu, že pravidelná shromáždění zástupců států, jimiž jsou v EU Evropská rada a Rady ministrů, nevytvoří kooperativní rozhodovací model, pokud nad sebou nebudou mít prvek se sobě vlastním specifickým rozhodovacím mandátem, který nebude hierarchicky fungovat shora-dolů a nebude konkurovat nebo kolidovat s mandáty členských států.
Pokud se model vládnutí a) neustále snaží stát jiným, lepším modelem, protože subjektivně nepodává dostatečný výkon, a b) zas a znova v těchto pokusech selhává, pak by si člověk dříve či později měl uvědomit, že takový systém je sám o sobě vadný. Z toho vyplývá, že by se neměl hledat federální model vládnutí vycházející z intergovernmentálního systému. Ten, kdo by ho hledal, by ho nikdy nenašel. Chyběly by mu pro to správné navigační nástroje. Nástroje, které byly použity k vybudování a řízení Evropské unie jako konfederálního systému, jsou jiného druhu než nástroje potřebné k vytvoření federace a jejímu udržování.
Stejně jako každý systém i ten intergovernmentální přitahuje své vlastní lidi. Koho vidíme jako nejdominantnější aktéry na evropské scéně? Právníky a politology. Manévrují intergovernmentálním systémem a jeho procedurami. Ekonomové rovněž hrají svou roli, ale jsou více orientováni na obsah a zabývají se monetárními a finančně-ekonomickými záležitostmi. O státoprávní záležitosti se moc nezajímají.
Nezpochybňuji správnost přítomnosti právníků a politologů na evropské scéně. Právní doména je velice pestrá a zahrnuje mnoho různých oborů. A díky tomu, že právo, spravedlnost a legitimita jsou podmínky, bez nichž není svobody, bezpečnosti a štěstí (stejně jak již zmiňoval Clinton Rossiter, editor vydání Listů federalistů z roku 1961), právníci mají všechna práva na této scéně být. To samé se vztahuje na politology, i když, dle mého názoru, do menší míry. Nepostihují tak bohatou škálu oborů jako ti v právní doméně. A podle mne mají sklony docházet příliš rychle k povrchním závěrům ohledně politického chování, když politické rozhodování vysvětlují jako pouhé uplatňování moci, aby posléze toto vysvětlení použili jako výmluvu, když rozhodnutí dospěje k nežádoucím výsledkům. Jako by zastávání politického úřadu neobnášelo nic dalšího. Cožpak není jeho součástí něco víc, třeba znalosti, věda, odbornost, rozum, přesvědčení, uvažování, rady, dobrá správa a, nesmíme zapomenout, vláda práva? Představy o takovýchto stránkách rozhodování se v politologii často nevyskytují. Ale nechme toto stranou.
A kdo na intergovernmentální scéně není, alespoň ne v dominantní roli? Profesionálové z vědního oboru veřejné správy. Na rozdíl od právníků a politologů není jejich odvětví monodisciplinární. Na strukturu a fungování administrativy se dívají spíše z pohledu směsice akademických disciplín, včetně ústavního práva, politologie, operačního výzkumu, teorie komunikace, kybernetiky, teorie systémů, vědecké metodologie, filosofie a sociální psychologie. Možná se pletu, ale takovýto typ akademiků stěží uvidíte na nějaké autoritativní pozici v intergovernmentálním systému. To je tím důvodem, proč literatura vysvětlující nezdařené pokusy federalizovat EU přichází hlavně s vysvětleními na základě práva nebo moci. Bez multidisciplinárních interpretací pozadí těchto nezdarů.
Profesionálové ve vědeckém oboru veřejné správy, obzvláště ti, kteří skutečně používají své akademické znalosti v úřadech nějaké veřejné správy, se na správní záležitosti dívají z jiného úhlu pohledu. Dysfunkci intergovernmentálního systému analyzují především pomocí přístupů z kybernetiky a teorie systémů. První věc, na kterou se tedy podívat, jsou systémové chyby. To jsou takové chyby, které svou závažností přivedou celý systém ke zhroucení. Nedají se napravit. Ba co hůř, každý pokus napravit systémovou chybu vede pouze ke zhoršení nedostatků systému. Ze začátku poskytne určitou úlevu, ale brzy se ukáže, že oprava měla jen krátkodobý účinek, po jehož odeznění se šíří mizérie - zrychlená a znásobená. Celé to nakonec skončí smrtí systému. Nebo jako v našem případě tím, že je systém klinicky mrtvý.
O jakých systémových chybách to mluvíme? Dovolte mi omezit se na několik propletených defektů intergovernmentálního systému viděných z pohledu veřejné správy jako vědy. Dominantní systémovou chybou je skutečnost, o které jsme se již zmiňovali a Listy federalistů na ni také poukazují, že se intergovernmentální systém snaží sladit nesladitelné. Ve struktuře a procedurách společného rozhodování se snaží najít společný zájem, ale činí tak prostřednictvím nástrojů výměny národních zájmů zúčastněných členů. To ze své podstaty vždycky vytvoří nějaké vítěze a nějaké poražené, ne-li jen a pouze poražené. Poněvadž souhlasily s tím, že výsledek jejich rozhodování bude uniformně implementován v každém členském státě, dochází v poražených státech k nárůstu averze proti tomuto způsobu rozhodování. Tato averze je jako jed. Ukládá se v důležitých orgánech národních systémů, poté v náladách a myslích lidí, a nakonec její destruktivní účinek způsobí pád intergovernmentálního systému samotného.
Jed se hromadí, protože členský stát neprohraje jen jednou, ale prohrává pravidelně. Tento způsob rozhodování je ovládán mocí a zájmy, příležitostmi a hrozbami, dáváním a braním. Každému je čas od času umožněno vyhrát, ale stejně tak se musí vyrovnat s prohrou. V zákulisí je zastrašován větami typu: “Nekymácej lodí, nebo se všichni namočíme.” Kvůli tomu o sobě nemůže intergovernmentální systém nikdy říci, že je více než jen součtem svých částí. Právě naopak. Není dokonce ani jako manželství - metafora použitá dříve k naznačení konfederální podstaty Evropské unie - které umožňuje členovi ze svazku vystoupit, pokud věčné prohrávání již nelze déle snášet. Ačkoliv je to právně možné (čl. 50 odst. 1 Lisabonské smlouvy umožňuje členskému státu opustit Unii), z praktických důvodů je to příliš komplikované.
Přinejlepším se zde jedná o tzv. LAT-vztah (living apart together), který je neochotně udržován všemi partnery, protože samotným by se jim vedlo ještě hůře. Odborníci na veřejnou správu, kteří na věc hledí prizmatem sociální psychologie, mohou velmi dobře popsat, odkud pochází vzájemná nedůvěra, triky, špatná komunikace a zákulisní dohody. Ze stejného místa pochází také narůstající averze občanů členských států, často stimulována euroskeptickými politiky.
Přání sladit nesladitelné vedlo k organizační konstrukci se klony k sebepoškozování. Čtyři oficiální představitelé mají v rámci stejného systému svůj vlastní mandát vystupovat za Evropu: předseda Evropského parlamentu, předseda Evropské komise, předseda půlročního rotujícího předsednictví EU a, počínaje Lisabonskou smlouvou, předseda Evropské rady. Žádná organizace nemůže přežít a mít ne méně než čtyři předsedy, kteří na základě svých vlastních mandátů, po právní stránce legitimně, mohou za Evropskou unii mluvit. Věc se má ještě hůře. Hlavy vlád Francie a Německa jsou těmi, kdo přijímají konkrétní rozhodnutí, ačkoliv k tomu nemají právní mandát. Z pohledu organizační teorie se jedná o hrdelní zločin: čtyři kapitáni na různých stranách jedné lodi, kteří mohou rozhodovat nebo se vyjadřovat o tom, kterým směrem má loď plout. Navíc je zde otázka, zda jejich příslušné pravomoci správně korelují s jejich odpovědnostmi.
Na provozní straně systému se dominantní systémová chyba projevuje hromaděním opravných strategií a legislativy. Kdykoliv se zjistí, že jsou všichni nespokojeni s chodem věcí, přijmou se nová opatření, zaměřená na strategie i legislativu, a všem na tvářích vykouzlí úsměv. Ale jen do dalšího úderu. Tak se zas a znovu potvrzuje výrok novináře a spisovatele Jochena Bittnera z jeho knihy So nicht Europa: Evropská unie reguluje malé věci příliš silně a velké příliš slabě, a nahoře se pohybuje příliš rychle a dole zase příliš pomalu. Emeritní profesor Larry Siedentop, britsko-americký filosof a historik, je stejného názoru; v rozhovoru pro Knack z konce roku 2011 řekl: “EU bojuje se systémovou krizí, politicky i ekonomicky. Evropa se vyvíjí směrem k byrokratickým formám vládnutí na evropské úrovni, stejně jako na národních úrovních.” Ačkoliv mají oba pravdu, co se týče fungování intergovernmentálního systému, nejdou dále za hranice států a jejich neklidných regionů. Nesestupují do úrovně ulic, úrovně evropských občanů. Ti přitom nejsou zákazníky, ale majiteli.
Příznačným pro pokračující záplatování byl Projev o stavu Unie přednesený předsedou Evropské komise José Manuelem Barrosem 12. září 2012. Došlo k němu pozoruhodně ve stejný den, kdy německý ústavní soud rozhodl, že Evropský stabilizační mechanizmus (ESM) není v rozporu s německou ústavou, a za určitých podmínek umožnil jeho vznik. Barroso tehdy volal po větší míře integrace vytvořením “federace národních států”. Nikoliv superstátu. Ale co jiného je federace národních států nežli konfederace? Naštěstí byl ten samý den konfrontován Guyem Verhofstadtem, lídrem Aliance liberálů a demokratů pro Evropu (ALDE) v Evropském parlamentu, který prohlásil: “Nepotřebujeme federaci států, ale federaci evropských občanů.” Tímto postřehem nepřímo odkázal na federaci USA, vytvořenou občany třinácti konfederálních států, nikoliv vládami těchto států.
Těmito slovy Verhofstadt dokazuje, že je opravdový následovník Jeana Monneta, který ve svých pamětech napsal: “Nous ne coalisons pas des Etats, nous unissons les homes” [Nevytváříme koalici států, sjednocujeme lidi].
Autoři Listů federalistů by se obraceli v hrobě, kdyby věděli, že Evropská unie má parlament, který má k občanům asi tak blízko jako Mars k Zemi. Zastupitelský orgán neopírající se o přímý mandát od občanů by byl v jejich očích horor. Správnost této domněnky může být vyvozena z nekonečných debat o každoročních příspěvcích do Evropské unie: druhu zdanění bez zastoupení. V Severní Americe 18. století byla taková provokace dostatečným důvodem pro zapojení se do války o samostatnost. V případě Evropy lze ale konstatovat i opak: zastoupení bez zdanění. Evropská vláda sama nevybírá žádné finanční prostředky, čímž se vydává na milost členským státům.
Tyto negativní efekty pramenící z dominantní systémové chyby, pokusu spojit nespojitelné, mohou být dále vysvětleny pomocí principů teorie systémů. V kontextu této disciplíny uvažujme o dvou pojmech: pozitivní a negativní zpětné vazbě. V rámci teorie systémů jsou tyto pojmy neutrální, bez citového zabarvení. Nicméně jakmile se použijí na fungování vlád, jež chtějí plnit různé cíle, ihned získávají na expresivitě.
Negativní zpětná vazba ve veřejné správě, stejně jako v jakékoliv jiné účelové lidské činnosti, je ta nejlepší věc pod sluncem. Pro každou živou bytost kdekoliv na světě. Řečeno jednoduše to znamená, že po stanovení odchylky od vytyčeného kurzu (zjištění chyby), povedou analýza a odstranění příčiny chyby k nápravě této odchylky a k obnovení správného kurzu vedoucímu k dosažení cíle. Negativní zpětná vazba je univerzální mechanizmus pro dosahování cílů: jestliže si člověk určí cíl, vydá se jeho směrem, zjišťuje odklon z kurzu a neustále opravuje tento odklon eliminací jeho příčiny, tak nakonec dosáhne svého cíle. Slovo ‘negativní’ se zde nevztahuje k chybě, ale je odvozeno z latinského ‘negare’: popírat, odčinit. V algebře je označováno záporným znaménkem. Názorný příklad negativní zpětné vazby vidíme na tom, když se někdo pokouší na kole ujet sto metrů rovně po dlouhé bílé čáře. To normálně nejde. Vždycky z té čáry trošičku sjede doleva a potom hned zase malinko doprava. Neustálými korekcemi odchylek ale nakonec dosáhne svého cíle a konce bílé čáry, nestane-li se ovšem něco nepředvídaného. Z tohoto důvodu je vládnutí vždy otázkou překonávání nejistoty, ve které by se měli ti, co vládnou, zaměřit pouze na určení problémů a jejich odstranění. To je univerzální princip každého lidského úsilí nalézt cíl.
Tento koncept z teorie systémů má svůj protějšek ve vědecké metodologii pojmenované Karlem Popperem ve 30. letech jako “motivace pokusu a eliminace omylu” (trial motivation and error elimination), běžně zkracované jako “pokus a omyl”. Tento princip je základem úspěšného vývoje či vědeckého pokroku.
Ale co potom je pozitivní zpětná vazba? Tak tedy, pokud je negativní zpětná vazba tou nejlepší věcí na zemi, protože lidem umožňuje dosahovat jejich cílů, potom je pozitivní zpětná vazba ta nejhorší věc, která může člověka potkat. Znamená to, že po odhalení chyby ji nápravné opatření neodstraní, ale spíše zhorší: posílí odchylku a dál a dál odchyluje od vytyčeného kurzu. Nikoliv lineárně, ale progresivně. To jest nikoliv postupně jako 1, 2, 3, 4, 5, …, ale jako 2, 4, 8, 16 a tak dále. Z tohoto důvodu jsem již zmiňoval, že se člověku nejdříve uleví, ale brzy se ukáže, že korekce měla jen krátkodobý účinek, a nakonec se mizérie začne šířit zrychleně a zesíleně.
Pozitivní zpětná vazba začne být vidět na akceleraci a zesilování chyby. Tady je malý příklad mimo doménu Evropské unie. Led na severním pólu je bílý, a tím pádem odráží sluneční záření, které potom ledem neprojde a nezahřeje vodu. Ale teď? Díky exogenním příčinám led roztává a na tmavém vodním podkladu se stává průhledným. Sluneční paprsky jím projdou a zahřejí vodu, což způsobí další a rychlejší tání. Kvůli tomu je nyní, na konci září 2012, objem ledu na severním pólu nejmenší za svou historii.
Hrůza pozitivní zpětné vazby spočívá v její nezvratnosti. Jakmile se dá do pohybu, nelze ji zastavit. Je jako lavina: začne hrstkou sněhu a postupně se nabaluje a zrychluje. Zastaví se až úplně dole. Nikdo ji nedokáže zastavit v polovině hory. K tomu samému dochází při roztavení jaderného reaktoru. Jakmile to začne, je lepší vzít nohy na ramena a utíkat tak rychle a daleko, jak to jen jde.
Tvrdím tedy, že chceme-li najít odpověď na otázku, proč se intergovernmentální systém evropského vládnutí zhoršuje, musíme ji hledat v mechanizmu pozitivní zpětné vazby. V neustále se zrychlujícím tempu produkuje stále více a více systémových vad kvůli ztrátě příliš velkého množství energie spotřebované marnými opravami předchozích marných oprav. Systém se nachází a) v narůstajícím zrychlení a b) stále dále od vytyčeného kurzu, čímž se stává méně a méně schopným adekvátně reagovat na externí hrozby, jako třeba ekonomickou nebo bankovní krizi. Jeho imunitní systém postupně slábne. To vysvětluje, proč si nyní přední evropští politici začínají uvědomovat, že opravné strategie a legislativa (slovy Davida Marquanda “nízká politika”) již nejsou tou správnou reakcí. V létě roku 2012 jen neochotně mluví o potřebě udělat důkladný zásah do systému. V čase psaní tohoto listu oznámil magazín Der Spiegel, že německá kancléřka Angela Merkelová přemýšlí o návrhu úplně nové evropské smlouvy.
Na tom vidíme, jak mechanizmus pozitivní zpětné vazby funguje. Tři roky od Lisabonu, smlouvy, kterou nikdo nechtěl, se již připravuje smlouva nová. Kolik smluv jsme již měli od roku 1950? Už jsme přestali počítat. A je to ještě horší. V druhé polovině září 2012 nás noviny informují o dalších iniciativách: předseda Komise José Manuel Barroso oznamuje, že před evropskými volbami v roce 2014 připraví návrhy na federaci států; předseda Evropské rady Herman van Rompuy se v říjnu 2012 chystá přijít s novými nápady ohledně propracovanější Evropské měnové unie (EMU); Evropská komise pracuje na robustnější eurozóně; skupina ‘Future of Europe’, složená z jedenácti ministrů zahraničí v čele s německým ministrem Guido Westerwellem, předložila 24. září 2012 Evropskému parlamentu zprávu o federalizaci Evropy. Všechno to jsou různorodé aktivity, ale všechny vycházejí ze stejné premisy: x-té úpravy současného intergovernmentálního systému.
Vraťme se k již zmiňovaným právníkům a politologům. Mohu být stručný: jsou součástí problému. Otázkou nicméně je, zda mohou být také součástí řešení. Ve své podstatě může být akcelerující rozklad intergovernmentálního systému vystopován až ke skutečnosti, že všechny pokusy jej zásadním způsobem změnit vzešly ze systému samotného. Pokud bychom tyto právníky a politology požádali, aby vybudovali federaci, opět by došlo k selhání. Představitelé v současné době působící uvnitř systému jsou na správném místě, protože si je systém sám přitáhl. Cítí se v něm jako doma. Ale federální jeviště není jejich přirozené prostředí. Ve federálním systému by si nevěděli rady, protože jejich profesní DNA je intergovernmentálně zatížena.
Chápu možnou výtku, že silně podceňuji odhodlání a schopnost intergovernmentálních představitelů zřídit federaci. Také přijímám kritiku, že mezi řádky tvrdím, že pouze profesionálové z vědního oboru veřejné správy, nekontaminovaní jedem intergovernmentalismu, by dokázali dosáhnout něčeho takového. Jedinou věcí, kterou bych chtěl zdůraznit, je to, že se musíme konečně začít dívat úplně jinam, pokud chceme vytvořit federaci. V tomto kontextu pokládám otázku: jsou lidé, kteří organizují a vedou současnou Unii těmi správnými, kteří by měli řídit tento přechod?
David Marquand potvrzuje správnost této otázky ve své knize The End of the West. Tvrdšími slovy, než jsem použil já, vysvětluje, že typ lidí, který začal evropskou spolupráci, nikdy nepracoval na úrovni ‘vysoké politiky’ (nejednali jako státníci se společnými zájmy), ale vždy se zdržovali v ‘nízké politice’. To je oblast tvorby politik odvětví a pododvětví, silně technokraticky ovládaná politiky, jejichž myšlení je zaměstnáno zemědělskými subvencemi, regionální pomocí, volným obchodem a harmonizací. Oblast opírající se výhradně o diplomaty, lobbisty a veřejné představitele, ale nikdy ne o evropské občany. Z toho důvodu dochází k závěru: “Není divu, že bruselská Komise přitahuje technokraty, jako sklenice od marmelády přitahuje vosy.” Jako nevyhnutelný negativní efekt ‘nízké politiky’ v rukou převážně technokratů vymýšlí tato skupina lidí pokaždé nová opatření, jak vynahradit státům některé ztracené zájmy, o které přišly během svého kšeftaření. V každém následujícím rozpočtovém roce potom diskutují o dalších a pozměněných kompenzacích.
Naléhavá potřeba evropské federalizace, která byla zjevná od padesátých let, ale ke které bylo zas a znova přistupováno špatně, by měla být dána do historické perspektivy. Od vestfálského míru z roku 1648 až do založení Organizace spojených národů po druhé světové válce jsme žili v éře suverénních národních států. Od roku 1945 je těchto přibližně 190 národních států zleva i zprava předháněno vznikem desítek intergovernmentálních systémů, což ohraničuje druhou éru zvětšování měřítka. Nyní se zdá, že začíná éra třetí. Vznik hrstky federálních organizací, které dohromady pokryjí svět. Slovy Guye Verhofstadta: přichází nový věk impérií. Tímto způsobem poukazuje na vývoj, že svět směřuje k rozdělení na tucet regionálních mocenských center, zřejmé a logické dovršení procesu zvětšování měřítka vládnutí probíhajícího od minulého století. Zvětšování měřítka, které jsme viděli narůstat od dob středověku. Zda se Evropa stane federací, již není otázkou na pořadu dne. Otázkou je, kdo chce a kdo se může ujmout vedení při vytváření této federace.
Těm, kteří pochybují o Verhofstadtově předpovědi příchodu nového věku hrstky federací všude po světě, doporučuji přečíst článek Évy Bóky Rethinking the role of the federalist ideas in the construction of Europe. Příchod mírumilovné světové federace je jádrem jejího článku.
Se svolením autora přeloženo z angličtiny.
